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Tribune libre publiée dans les Cahiers de 89, bimestriel du Club 89, club de réflexion politique d’inspiration gaulliste et libérale.
(n°29, novembre-décembre 1985)
Cohabitation :
Les lumières de l'Histoire
L’histoire de France, depuis Louis XVI et les états généraux, nous offre de nombreux exemples de « cohabitation » d’un chef de l’État avec une majorité parlementaire qui lui est hostile. Tous les scénarios possibles, ou à peu près, ont été joués par nos ancêtres, face à cette situation inconfortable.
Les refus du verdict populaire
Charles X choisit en 1830 l’affrontement direct avec la chambre qui contestait son pouvoir. Il en prononça la dissolution ; mais les nouvelles élections lui furent encore plus défavorables. Il eut alors recours à une nouvelle dissolution ; et, par une utilisation abusive de l’article 14 de la charte constitutionnelle (à peu près l’équivalent de notre article 16), il modifia la législation sur la presse et la loi électorale, espérant qu’ainsi les nouvelles élections lui seraient enfin favorables. C’était en réalité un coup d’État. Il échoua, car une révolution renversa l’imprudent Charles X.
À qui fait le sourd en renvoyant aux urnes les électeurs qui l’ont désavoué, ceux-ci ne font que crier plus fort leur verdict, n’ayant aucune raison de se déjuger en si peu de temps et agacés que l’on ne tire par aussitôt toutes les conséquences de leur choix. Et si l’on essaie de s’imposer aux Français par la force, ils se révoltent et renversent qui voulait les faire taire.
En cas de victoire de l’opposition, si le Président Mitterrand dissolvait l’assemblée le lendemain du second tour de mars 1986, il retrouverait aussitôt une majorité renforcée d’opposants. Et s’il tentait d’ignorer le verdict populaire en voulant effrontément poursuivre sa politique et maintenir ses amis seuls au pouvoir (quelles qu’en soient les modalités), il mettrait ainsi le peuple souverain dans la rue.
Biaiser dans le choix des hommes et gouverner en sous-main
Louis-Philippe, entre 1830 et 1848, eut une chambre favorable à sa dynastie. Mais alors que la majorité des députés voulait un « roi qui règne mais ne gouverne pas », il était, quant à lui, bien décidé à tenir en main personnellement les rênes du pouvoir.
«Diviser pour régner» fut sa méthode : il érigea l’instabilité en mode de gouvernement. Jouant des rivalités entre les principaux chefs parlementaires, il les fit se succéder rapidement au pouvoir, attisant leurs différents pour fragiliser l’assise des ministères. De telle sorte qu’il était, au Conseil des Ministres, le seul homme connaissant les dossiers, et le seul interlocuteur stable pour les gouvernements étrangers. Ainsi s’établit son influence sur l’orientation de la politique de la nation.
Après dix ans de cette valse des ministères, il finit par trouver en Guizot un homme qui, point trop éloigné de ses idées, se fit son exécuteur parlementaire, obtenant par la corruption et l’espoir d’une carrière brillante, le retournement des consciences. Louis-Philippe n’eut plus alors besoin de susciter les crises ministérielles et Guizot resta durablement son Premier ministre.
Les deux méthodes, pratiquées par le même homme, sont différentes, mais elles ont toutes deux atteint leur objectif : l’établissement du pouvoir personnel du roi face aux chambres.
Mac Mahon, ayant été élu à la Présidence de la République pour sept ans par une assemblée monarchiste, se trouva en 1876, au bout de trois ans, face à une assemblée de tendance majoritairement républicaine. Il crut pouvoir s’en sortir en nommant à la tête du gouvernement un homme issu du « centre gauche », petit groupe républicain minoritaire, à la charnière avec les monarchistes. Il s’agissait, dans l’esprit de Mac Mahon, d’accorder, par une politique de compromis, la volonté de l’Assemblée et la sienne car il estimait les deux légitimités équivalentes. Deux présidents du conseil, Dufaure et Jules Simon, s’usèrent à cette tâche en un an sans parvenir à concilier les opinions en présence.
Le président de la République en vint alors à un scénario qu’on a déjà analysé plus haut : nomination d’un ministère selon son goût, dissolution de la chambre récalcitrante, retour d’une chambre à majorité républicaine. C’est durant cette campagne que Gambetta lança sa fameuse apostrophe : «Lorsque le peuple aura parlé, Monsieur le Président, il faudra ou bien se soumettre ou bien démettre».
Mac Mahon, après une dernière et vaine tentative de faire accepter un ministère de «techniciens», dut se soumettre puis, en 1879, ne voulant plus, en conscience, promulguer des textes qu’il réprouvait et ne pouvait empêcher, finit par se démettre.
Louis-Philippe et Mac-Mahon portent la responsabilité devant l’histoire d’avoir faussé en France le fonctionnement du système parlementaire. En Grande-Bretagne, il est de coutume que le chef de la formation politique ayant remporté les élections soit appelé par le souverain à former le gouvernement. En France, il est au contraire admis que le chef de l’État choisit à son gré et qu’il nomme un homme capable, selon lui, de «réunir une majorité». Personne ainsi ne s’impose et chacun s’estime également susceptible de diriger le ministère. Jules Grévy, successeur un peu de Mac-Mahon, creuse l’ornière un peu plus profond en refusant, par pure antipathie personnelle, d’appeler au pouvoir Léon Gambetta, la principale personnalité parmi les républicains.
Alexandre Millerand, chef du Bloc National élu en 1920 à la Présidence de la République, ne fit que suivre, avec moins de conviction, les traces de Mac-Mahon, lorsqu’en 1924 il se trouva face à une chambre dominée par le Cartel des Gauches.
Ce dernier avait proclamé que c’était «un devoir de salut et de probité que de chasser Millerand». Le président tenta néanmoins de se maintenir. Ne trouvant dans la majorité de la Chambre aucune personnalité acceptant de « cohabiter » avec lui, il nomma un de ses amis à la tête du ministère ; mais la Chambre refusa d’entrer en contact avec celui-ci. Millerand se résigna alors à la démission.
La Constitution de 1958, en interdisant au Président de la République de révoquer un Premier ministre qui n’aurait pas été désavoué par la Chambre, empêche que le Président Mitterrand puisse pratiquer la politique louis-philipparde de l’instabilité. Encore faut-il pour cela que l’éventuelle nouvelle majorité soit suffisante et reste cohérente.
La proportionnelle n’a-t-elle d’ailleurs pas pour objectif de morceler la représentation nationale et de permettre au chef de l’État un habile jeu de bascule entre diverses formations concurrentes gravitant ou non autour du parti socialiste ?
Quant à trouver des Dufaure ou des Jules Simon dans l’opposition devenue majoritaire en 1986, François Mitterrand ne devrait malheureusement pas avoir de difficulté si cette stratégie a sa préférence.
Escamoter l'Assemblée et reprendre l'initiative
Incontestablement, de toutes les solutions l’exemple de Louis-Napoléon Bonaparte est le plus séduisant pour l’Élysée.
En décembre 1848, Louis Napoléon fur porté à la Présidence de la République par le suffrage universel direct pour quatre ans. Or l’Assemblée qui fut élue quelques mois plus tard, en 1849, était dominée par le «parti de l’ordre», son allié, mais nullement bonapartiste. Louis Napoléon accepta alors de jouer au souverain parlementaire irresponsable bien que la constitution fût présidentielle, à l’américaine.
Cet effacement n’était que tactique : le Président laissa l’Assemblée, et le gouvernement qui en était issu, s’enferrer dans une politique conservatrice et réactionnaire de plus en plus impopulaire. En particulier, la loi du 31 mai 1850, par des dispositions techniques détournées, abolissait de fait le suffrage universel. Louis-Napoléon, après avoir, dans ce premier temps, montré l’image irréprochable d’un homme respectueux de la Constitution et réduit à l’impuissance par une chambre omnipotente, reprit l’offensive en demandant le rétablissement du suffrage universel dans sa vérité. Devant le vote négatif de la Chambre, celle-ci étant au comble de son impopularité, le Président, le 2 décembre 1851, prononça sa dissolution, soumit à un plébiscite les bases d’une nouvelle constitution et la prolongation de son mandat.
Il établit ainsi son pouvoir pour vingt ans, avec l’aval des deux tiers du corps électoral, la même proportion que lors de son élection de 1848.
En fait, en élisant l’assemblée législative de 1849, les électeurs avaient eu pour objectif de renvoyer la majorité précédente de « républicains quarante-huitards », mais point de désavouer Louis-Napoléon, ni de promouvoir une politique réactionnaire. C’est pour ne pas l’avoir compris que le parti de l’ordre fut finalement vaincu.
On aurait donc tort, en 1986, de confondre élections législatives et scrutin présidentiel, et aussi de croire que le rejet des socialistes signifierait automatiquement l’adhésion à une politique ultra-libérale.
De plus François Mitterrand, s’il adopte la stratégie de Louis-Napoléon, se retranchera dans une abstention ostentatoire, ne sortant de sa réserve que pour souligner les fautes de la nouvelle majorité et peser de tout le poids de sa fonction pour agrandir les failles qui pourraient naître dans la confiance entre les Français et leur nouveau gouvernement
Il attendra le moment propice et l’occasion favorable pour dissoudre une assemblée qu’il aura su rendre impopulaire, ou pour remettre en jeu son mandat, à moins qu’il ne patiente tout simplement jusqu’à l’élection présidentielle de 1988.
Des garde-fous contre les dérives institutionnelles ou politiques
Le premier risque majeur pour les institutions et pour la démocratie est un retour à une instabilité ministérielle plus louis-philipparde que «Quatrième République», car le chef de l’État ne serait pas inexistant. Il serait même le principal acteur et le principal bénéficiaire, au détriment de la France.
La seule solution pour empêcher un tel scénario est de prendre les moyens d’en venir à un parlementarisme pur à l’anglaise : le futur Premier ministre ne devra pas être un homme qui «réunira une majorité», mais le chef incontesté de la majorité sortie des urnes.
Le RPR et l’UDF ont déjà fait un pas en ce sens en s’engageant à gouverner ensemble et seulement ensemble. Mais il faut aller loin : l’opposition doit annoncer qu’elle censurera tout gouvernement qui ne serait pas dirigé par le chef du groupe parlementaire le plus important au sein de la coalition victorieuse. La démocratie voudrait en outre qu’on connût dès la compagne électorale les «premiers ministrables», comme c’est le cas dans les démocraties parlementaires qui nous entourent.
Il ne faut laisser à François Mitterrand aucune liberté de choix du Premier Ministre.
Le second risque important pour l’actuelle opposition est la rupture de confiance avec l’opinion à l’épreuve du pouvoir, dans une cohabitation où François Mitterrand ne deviendrait un Président potiche à la mode de la IIIème et de la IVème Républiques que pour mieux rétablir son autorité ensuite.
Il faudra être particulièrement vigilant pour ne gouverner qu’en accord permanent avec l’opinion. Ne disposant que de deux ans devant soi au plus, on ne pourra se permettre une impopularité passagère en attendant d’être jugé sur des résultats à long terme. Ayant en outre en face de soi un Président qui voudra retrouver la popularité à ses dépens, le gouvernement sera particulièrement vulnérable.
La seule parade est la pratique systématique de la démocratie directe. La Constitution permet au Premier ministre de proposer au président l’organisation d’un référendum. Il devra le faire en chaque occasion où l’opinion des Français sur une réforme envisagée sera douteuse, et de même dès lors que le Président s’opposerait à la politique gouvernementale ou la dénoncerait comme néfaste. Si le Président refuse le référendum, il supportera l’impopularité ; si le référendum a lieu, le peuple décidera en connaissance de cause, après campagne électorale et dans la solennité et le secret de l’isoloir.
Il faudra remplacer provisoirement l’arbitrage présidentiel sur les grandes orientations politiques par l’arbitrage direct du peuple.
Préserver l'esprit gaullien des institutions
Nous venons de définir les conditions d’un parlementarisme restauré dans sa pureté et rénové. Mais la fonction présidentielle, si on s’en tenait là, serait complètement effacée.
C’est ce que certains invoquent pour exiger le départ du Président de la République et son remplacement par un autre qui, investi de la confiance de la Nation, puisse exercer pleinement ses attributions. Mais la Constitution ne permet cette solution au Président de la République que par une guerre d’usure : grève des portefeuilles ministériels, censure systématique de tout gouvernement nommé, refus du vote des lois et du budget. Et il est peu probable que François Mitterrand, élu au suffrage universel direct, se résigne aussi facilement qu’Alexandre Millerand, président d’une IIIème République anti-présidentialiste.
Créer ainsi volontairement une crise majeure de régime et une vacance prolongée de tout pouvoir, ne répond pas à l’intérêt national et est, même du point de vue purement partisan, extrêmement périlleux : on entrerait là dans un scénario-catastrophe où, même si l’assemblée triomphe, le pays en ressort meurtri.
Aucun homme politique responsable ne peut songer sérieusement à mettre en œuvre cette solution. En tout cas, dans la situation de 1986, celui des deux camps qui prendrait l’initiative de la lutte contre l’autre serait très probablement réprouvé par une opinion lasse des querelles politiciennes et avide d’une action concrète, rapide, efficace pour résoudre les vrais problèmes.
Est-il même souhaitable que, se considérant désavoué et estimant ne pouvoir manœuvrer face aux verrous posés par l’opposition, le président Mitterrand démissionne ? Est-on sûr que se serait là la véritable interprétation gaullienne des institutions et la meilleure manière de préserver l’autorité présidentielle ?
Jamais il n’a été dans l’esprit du gaullisme de considérer une élection législative comme primant une élection présidentielle. Ce sont, disait de Gaulle en 1967, «simplement 487 compétitions locales». Il n’apparaît pas souhaitable que des élections législatives puissent constituer une « otion de censure» populaire contre le Président de la République, et qu’on introduise ainsi un élément d’instabilité de l’exécutif.
Il convient plutôt, en la situation supposée de 1986, de revenir à l’esprit semi-présidentiel originel de la Constitution, qui oblige le Président de la République à n’exercer ses pouvoirs qu’au dessus des partis. De Gaulle distinguait, en 1947, deux niveaux de l’action politique : celui du «salut public» où le consensus national s’établit naturellement, et celui plus subalterne où s’affrontent les «familles spirituelles» dont la diversité fait la richesse de la France. Cette conception éclaire son interprétation ultérieure des rôles respectifs du Président et du Premier ministre d’après la Constitution de 1958 : d’un côté «le rôle suprême du Chef de l’État à qui incombe le destin, c’est-à-dire le lointain et le continu» et de l’autre «la charge seconde de Premier ministre qui, au milieu des saccades de toutes sortes et de tous les jours, mène l’action du moment et dirige les exécutants». La pratique a peu à peu confondu les deux niveaux et les deux rôles : c’est la lecture dite «présidentialiste» de la Constitution.
L’appartenance de la majorité du Parlement à une «famille spirituelle» différente de celle du Président devrait obliger celui-ci non à s’effacer, mais à prendre de la hauteur par rapport à la gestion quotidienne : ce serait une seconde lecture, semi-présidentialiste, de nos institutions telles qu’elles furent peut-être rêvées par de Gaulle. Qu’y a-t-il en effet de plus «gaullien» qu’un Président qui pourrait gouverner avec tous les partis alternativement ?
Ni compromis politique ni effacement du Président, mais fin de la confusion entre le rôle du Premier ministre, chef de la majorité parlementaire, élu sur un programme détaillé, et celui du Président de la République, chef de tous les Français, élu sur des grandes orientations, tel serait alors l’objectif.
François Mitterrand, «Président socialiste de la France», élu en présentant une liste de cent dix propositions très précises, est-il l’homme de la situation ? On peut en douter ; mais le jeu des institutions conduira à tenter une telle expérience, avec le risque qu’elle ne tourne mal, pour la France, et pour la nouvelle majorité issue des urnes sauf à prendre des garanties : respect des règles du parlementarisme intégral dans le choix du Premier Ministre, utilisation systématique du référendum en cas de litige sur les options fondamentales.
Référendum qui lui, en dernier ressort, peut constituer une motion de censure populaire à l’encontre du chef de l’État ou du Premier ministre, selon les circonstances et le résultat.
Francis Choisel