Premier chapitre de La cohabitation, fin de la République ?, ouvrage collectif  dirigé par Frédéric Rouvillois, professeur de droit public, et préfacé par Jean Foyer, de l’Institut.

(François-Xavier de Guibert, 2001, 208 p.)

Les cohabitations

avant la cohabitation

 Notre pays ayant expérimenté les constitutions les plus diverses et les ayant en outre pratiquées de manière très variable, notre expérience en la matière est d’une abondance toute particulière. Le fait est connu.

Pourtant, cette richesse est habituellement peu exploitée. Les controverses sur nos institutions présentes et sur leur évolution possible omettent généralement de rechercher au-delà de la Quatrième République – ou au mieux de l’Entre-Deux Guerres – les enseignements que l’on peut tirer de l’étude de régimes différents du nôtre. On semble considérer que ces enseignements ne seraient d’aucune utilité pratique pour nous.

Or, malgré le temps qui nous en sépare et la différence des hommes et des circonstances, ils sont au contraire, dans presque tous les domaines, d’une actualité brûlante. Ils le sont particulièrement, même si cela peut surprendre au premier abord, pour le sujet qui nous préoccupe. Car il existe bel et bien des «cohabitations avant la cohabitation», c’est-à-dire avant la lettre. La cohabitation est aussi vieille que les rivalités de pouvoir.

Pour le démontrer, on pourrait citer Louis XVI qui, à partir de 1789, dut «cohabiter» avec les états généraux, avec l’Assemblée Constituante, puis avec l’Assemblée législative, ou évoquer Louis XIII qui, au début de son règne, dut lui aussi «cohabiter», avec Concini. Sans oublier César et Pompée, dans la Rome antique.

Mais nous ne remonterons pas aussi loin. Nous nous limiterons essentiellement au dix-neuvième siècle, plus proche de nous et dont nous pourrons tirer des enseignements utiles en vue de remédier aux dysfonctionnements actuels de notre Constitution. 

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Il est impossible d’évoquer la cohabitation sans penser immédiatement à Mac Mahon. Par exception à l’oubli que nous venons de souligner, l’exemple est souvent cité. Nous l’étudierons donc en premier lieu.

Le maréchal de Mac Mahon, avant même le vote des lois constitutionnelles, fut élu président de la République, en mai 1873. Puis en septembre, il fut décidé que son mandat durerait sept ans, jusqu’en 1880 par conséquent. Mac Mahon était monarchiste, à l’image de la majorité de l’Assemblée Nationale qui le nomma.

Mais après le vote des lois constitutionnelles de 1875, lors de leur première mise en œuvre en 1876, les élections législatives tournèrent à l’avantage des républicains. Le président Mac Mahon se trouvant face à une majorité parlementaire hostile, il ne s’inclina pas complètement. Il nomma Dufaure à la présidence du Conseil. Dufaure était orléaniste, c’est-à-dire monarchiste; il avait même été ministre du roi Louis-Philippe, une trentaine d’année plus tôt. Mais il était résigné à la République. Il s’y était rallié. Mac Mahon se réserva en outre le choix des ministres de la Marine, de la Guerre et des Affaires étrangères. Ce ministère ne dura guère : quelques mois à peine après sa nomination, il fut mis en minorité. Pour le remplacer, Mac Mahon accepta de faire un petit pas supplémentaire en direction de ses adversaires. Il appela Jules Simon, républicain sincère, républicain de toujours, mais tout aussi modéré que Dufaure. L’évolution n’était guère perceptible : pour éviter d’appeler la «gauche» au gouvernement, le Président «de droite» puisait toujours dans les hommes du «centre gauche». A charge pour ceux-ci d’accorder, à force de compromis, la volonté des députés républicains, majoritaires, à celles du chef de l’État, installé à son poste pour encore trois ans, et qu’on ne pouvait révoquer. Jules Simon ne fut pas plus heureux que Dufaure.

Le 16 mai 1877, Mac Mahon en tira les conséquences. Choisissant de crever l’abcès, il accula Jules Simon à démissionner en le désavouant publiquement et solennellement : «Si je ne suis pas responsable comme vous, devant le Parlement, déclara-t-il, j’ai une responsabilité envers la France, dont aujourd’hui, plus que jamais, je dois me préoccuper.»  Puis, arguant de son «droit constitutionnel»  de choisir ses «conseillers», il le remplaça le lendemain par le duc de Broglie, principale personnalité du parti monarchiste, qui avait déjà été président du Conseil au début de son septennat, avant l’élection de l’assemblée républicaine. Dans la foulée, avec l’accord du Sénat, conformément à la Constitution, il prononça la dissolution de la Chambre des députés. Malheureusement pour lui, et malgré une campagne active dans laquelle il pesa de tout le poids qui était le sien, les monarchistes ne gagnèrent que quelques sièges par rapport aux élections précédentes. La majorité ne bascula pas. C’était une dissolution pour rien[1]

Durant la campagne, Léon Gambetta, l’un des chefs les plus combatifs du parti républicain, avait lancé sa fameuse phrase : «Lorsque le peuple aura parlé, monsieur le Président de la République, il faudra vous soumettre ou bien vous démettre !» Mac Mahon tenta d’abord d’échapper à ce cruel dilemme : «Je ne saurais devenir l’instrument du radicalisme ni abandonner le poste où la Constitution m’a placé. Je resterai pour défendre, avec l’appui du Sénat, les intérêts conservateurs.» Ne pouvant maintenir le gouvernement du duc de Broglie, malgré le désir qu’il en avait, il nomma un ministère non parlementaire, de «techniciens» dirait-on aujourd’hui, un ministère en quelque sorte apolitique, avec le général de Rochebouët à sa tête. La Chambre vota aussitôt une motion de défiance, considérant que cette nomination était «la négation des droits de la nation à un régime parlementaire». Le Président se soumit alors, en rappelant Dufaure et en acceptant de signer un message dans lequel il affirmait, en contradiction avec ce qu’il avait précédemment soutenu : «La Constitution a fondé une république parlementaire en établissant mon irresponsabilité, tandis qu’elle a institué la responsabilité solidaire et individuelle des ministres.» Puis, après avoir dû avaler quelques couleuvres politiques, et refusant de contresigner, donc de cautionner, une fois de plus une décision qu’il désapprouvait, il finit par démissionner, le 30 janvier 1879.

La cas d’Alexandre Millerand est un autre classique du genre. Millerand fut élu président de la République en 1920. Durant toute la législature, qui était alors de quatre ans, il s’accorda parfaitement avec la majorité de la «Chambre bleu horizon». Celle-ci était issue de la victoire du Bloc National aux élections de la même année et avait permis son élection. Mais en 1924, c’est le Cartel des Gauches qui triompha. Comme Millerand avait été un président actif, convaincu que l’effacement du chef de l’État n’était pas une bonne chose, et qu’il avait pris parti lors de la campagne électorale législative, le groupe radical, le plus nombreux de la nouvelle chambre, déclara d’emblée que son maintien à l’Élysée jusqu’au terme de son mandat, en 1927, «blesserait la conscience républicaine» : le succès du cartel était aussi sa défaite, il devait en conséquence démissionner. Millerand s’y refusa. Il voulut nommer un président du conseil issu du cartel, selon l’habitude désormais établie par ses prédécesseurs. Mais il n’y parvint pas, en raison la «grève ministérielle» pratiquée à son encontre par ses adversaires, grève qu’on pourrait aussi nommer «blocus constitutionnel». Aussi, en désespoir de cause, il nomma un gouvernement minoritaire que la chambre renversa aussitôt.  Ce gouvernement, selon elle, était «la négation des droits du Parlement». La chambre ne lui ayant pas laissé le choix de se soumettre, Millerand dut donc se démettre. Au total, la crise avait duré exactement un mois[2].

Moins connu, le cas de Charles X n’en est pas moins édifiant. Lorsqu’il monta sur le trône, en 1824, à la mort de son frère Louis XVIII, le comte de Villèle était à la tête d’un ministère ultraroyaliste et il s’appuyait pour gouverner sur une chambre qui l’était tout autant. Le nouveau roi ne pouvait pas rêver mieux, compte tenu de ses opinions résolument contre-révolutionnaires. Mais peu à peu, la majorité royaliste, trop large, se divisa. Les rivalités de personnes s’aigrirent. En 1827, Villèle fut obligé de constater que s’il parvenait encore à faire voter ses budgets, il réussissait de plus en plus difficilement à faire adopter ses projets, et cela malgré l’appui du roi. Après cinq années de gouvernement, il était devenu très impopulaire. L’usure du pouvoir se faisait sentir. Charles X aurait probablement dû le remplacer. Mais il ne voulut pas s’en séparer et préféra, sur le conseil de Villèle, dissoudre la chambre afin de retrouver une majorité plus docile. Ce scénario en rappelle un autre, plus récent, car la dissolution échoua : la chambre nouvelle était même plus libérale, c’est-à-dire plus «à gauche», que la précédente. Villèle dut remettre sa démission.

Le roi, comme plus tard Mac Mahon, chercha alors à composer en nommant Martignac, un homme du centre, un royaliste modéré, loyal vis-à-vis de lui mais moins contre-révolutionnaire que son prédécesseur. Il espérait qu’il saurait se faire accepter par les libéraux. Mais l’expérience ne fut pas probante. Charles X, mécontent des concessions acceptées par Martignac et qui pour autant n’avaient pas suffi à contenter ses adversaires, y mit un terme dès 1829 : il remplaça le ministère Martignac par une équipe ministérielle encore plus ultraroyaliste que celle de Villèle, avec à sa tête le prince de Polignac. C’était annoncer l’affrontement. Celui-ci tarda un peu, mais après une sorte de «drôle de guerre» parlementaire, et une adresse hostile votée par 221 députés, Charles X, en 1830, prononça la dissolution de la chambre et s’engagea vigoureusement dans la campagne : «Je dois exercer librement et faire respecter les droits qui sont l’apanage de ma couronne, proclama-t-il. La nature du gouvernement serait altérée si de coupables atteintes affaiblissaient mes prérogatives. Électeurs, hâtez-vous de vous rendre dans les collèges électoraux. C’est votre Roi qui vous le demande; c’est un père qui vous appelle.» Néanmoins, il perdit une nouvelle fois les élections. Et, s’obstinant dans son refus de céder au corps électoral – qui, il est vrai, était alors fort restreint – il renvoya encore les députés sans même les avoir réunis, modifia de son seul chef la loi électorale et la loi sur la presse et convoqua à nouveau les électeurs. C’était un coup d’État, auquel répondit la révolution de 1830. Charles X fut renversé et remplacé par son cousin Louis-Philippe.[3] Dans le même temps, la Charte constitutionnelle fut révisée dans un sens parlementaire. Et le nouveau règne fut inauguré sous le signe de la formule : «Le roi règne mais ne gouverne pas.»

Entre les situations auxquelles se sont trouvé confrontés Charles X, Mac Mahon et Millerand, existent des points communs, qui permettent de tirer une première série de conclusions.

Tout d’abord, dans les trois cas, qu’à dessein nous avons rapprochés dans la première partie de ce chapitre, le chef de l’État a dû finalement céder face à l’assemblée, soit qu’il ait été contraint de se soumettre, soit que – d’emblée comme Millerand, ou après une période de temporisation comme Charles X et Mac Mahon – il ait été obligé de se démettre. Version «apaisée» du scénario inauguré sous Louis XVI. Dans les trois cas, par conséquent, le triomphe du parlementarisme, de la vision parlementaire des rapports entre les pouvoirs, a été totale.

En second lieu, on remarquera que s’il y eut crise, ce n’est pas seulement parce que le chef de l’État et l’assemblée n’étaient pas de même couleur politique. C’est aussi, et même surtout, parce que le chef de l’État voulait gouverner selon ses convictions, et pour cela exercer la plénitude de ce qu’il estimait être ses attributions, soit en ignorant purement et simplement l’Assemblée, soit en acceptant de composer avec elle. On peut en conclure, d’un point de vue plus général, que les crises naissent du refus, par le chef de l’État, du régime d’assemblée, du parlementarisme intégral; et elles se cristallisent sur la nomination des ministres.

Cela est si vrai que lorsque le chef de l’État accepte son effacement, le problème, ainsi résolu d’avance, ne se pose pas. On ne parle pas de «cohabitation» pour le président Coty ou pour le président Lebrun, quelles que soient les majorités parlementaires issues des élections législatives et quelle que soit leur propre appartenance politique. Peut-être d’ailleurs est-ce à tort que l’on emploie ce terme pour la situation créée par la dissolution de 1997, tant il apparaît que le pouvoir a basculé du côté de Matignon sans que l’Élysée cherche vraiment à s’y opposer. A l’inverse, on pourrait – on devrait même, selon nous – parler de cohabitation lorsque, malgré la concordance des majorités présidentielle et parlementaire, il y a rivalité de pouvoir entre le chef de l’État et l’assemblée ou entre le chef de l’État et le Premier ministre, comme durant le septennat de Valéry Giscard d’Estaing – particulièrement après les élections de 1978 –  ou, à un moindre degré, lors des gouvernements de Jacques Chaban-Delmas et de Michel Rocard.

Afin d’éviter cette rivalité de pouvoir, toujours possible dès lors que coexistent un Président de la République, un Gouvernement et une Assemblée, certains, poussant le raisonnement jusqu’au bout, ont imaginé, tout simplement, de supprimer la Présidence de la République. C’est la proposition que soutint une importante minorité de l’Assemblée Constituante de 1848 : «Les corps à deux têtes sont des monstres, expliquait Félix Pyat. Et les monstres ne vivent pas. Hors de l’unité, collision sourde ou flagrante, soumission de l’Assemblée ou démission du Président, fatigue et contradiction du corps électoral, duel infaillible entre les deux parties représentatives de la souveraineté.» Aussi la République devait-elle être gouvernée par un simple président du conseil, qu’éventuellement on accepterait d’appeler Président de la République, mais qui n’en serait pas un au sens où nous l’entendons, qui ne serait pas un «monarque républicain» pouvant avoir des velléités de gouverner autrement que selon les humeurs quotidiennes de l’Assemblée, puisqu’il serait nommé par elle seule et qu’elle pourrait le renverser à tout moment.

La solution est radicale mais sa logique est imparable. 

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Ce n’est pas celle que retinrent les pères de la Deuxième République. Ils prirent même le contre-pied de cette proposition. S’inspirant de la constitution des États-Unis d’Amérique, ils rejetèrent le régime parlementaire pour lui préférer le système présidentiel, fondé sur l’équilibre des pouvoirs et leur stricte séparation.

Arrêtons-nous quelques instants sur ce régime : il nous offre un quatrième exemple de cohabitation, le plus proche de nous, le plus actuel; car la Constitution du 4 novembre 1848, bien que présidentielle, fut pratiquée à la manière de la nôtre, comme si elle était semi-présidentielle seulement, et semi-parlementaire par conséquent.

D’après le texte constitutionnel, le Président de la République était élu au suffrage universel direct par l’ensemble des Français, pour un mandat de quatre ans non immédiatement renouvelable[4]. Face à lui, l’Assemblée législative était aussi élue au suffrage universel direct, dans le cadre départemental, pour un mandat de trois ans et il n’y avait pas de seconde assemblée. Pendant toute la durée de ses fonctions, le Président ne pouvait être renversé; de même, l’Assemblée ne pouvait être dissoute; et les ministres, «nommés et révoqués»[5] par le Président, ne pouvaient être renvoyés par l’Assemblée.

D’emblée, en raison d’une situation politique particulièrement compliquée, et comme l’avaient prévu Félix Pyat, Jules Grévy et quelques autres, les institutions nouvelles accouchèrent d’un schéma assez original de cohabitation. Le 10 décembre 1848, Louis-Napoléon Bonaparte, neveu de Napoléon Ier, candidat d’opposition, fut élu dès le premier tour de l’élection présidentielle, avec près des trois quarts des suffrages exprimés. Comme l’Assemblée Constituante, à majorité républicaine, resta en place quelques mois encore, la majorité parlementaire, qui avait soutenu un autre candidat, Cavaignac, était le négatif de la majorité présidentielle. En outre, comme d’une part les conservateurs monarchistes avaient été amenés à soutenir la candidature de Louis-Napoléon Bonaparte sans pourtant partager ses options politiques, et comme d’autre part le Président disposait de peu de partisans véritables parmi les notables et en tout cas d’aucun dont il pût faire un ministre, il dut se résigner à nommer un gouvernement monarchiste. On était par conséquent en présence d’une «double» cohabitation : le Président, le Gouvernement, l’Assemblée étaient de trois couleurs politiques différentes.

En mai 1849, les élections législatives simplifièrent à peine cet imbroglio, puisque les républicains furent battus mais au profit des monarchistes. Le Président n’ayant pu aligner pratiquement aucun candidat bonapartiste pour des raisons qu’il importe peu d’exposer ici, ses partisans sincères n’étaient qu’une poignée à l’Assemblée. Nous retrouvons là une situation que nous connaissons bien : un Président isolé face à un Gouvernement s’appuyant sur une majorité parlementaire compacte. La crise naquit dans ce quatrième cas de la même manière que dans ceux que nous venons d’étudier : parce que le Président voulut imposer sa volonté à l’Assemblée, tandis que celle-ci trouvait naturel qu’il pliât à la sienne. L’Assemblée avait une «lecture» parlementaire de la Constitution, en totale contradiction avec sa lettre comme avec son esprit, mais que le rapport de forces politiques lui permettait d’imposer. Toujours et encore, la question posée était celle de la prééminence du Président ou de la primauté de l’Assemblée. Elle l’était d’autant plus nettement cette fois que les deux pouvoirs avaient une égale légitimité, issue du suffrage universel direct, et tout aussi récente l’une que l’autre.

Le Président dut composer. Après avoir vainement tenté de se faire obéir des ministres qu’il avait pourtant lui-même nommés, il s’effaça d’abord complètement. Puis, après quelques mois de ce calvaire, le 31 octobre 1849, il décida de les renvoyer. C’était en effet en son pouvoir, à la différence de ce que prévoit aujourd’hui la Constitution de la Cinquième République. Et dans un message à l’Assemblée, il affirma vigoureusement sa propre vision de l’équilibre constitutionnel. Constatant que «depuis bientôt un an , l’unité de vues et d’intentions a[vait] été entravée», son«esprit de conciliation pris pour de la faiblesse», et que les ministres refusaient de comprendre «la nécessité d’une direction unique et ferme et d’une politique nettement formulée», il concluait : «Au milieu de cette confusion, la France, inquiète parce qu’elle ne voit pas de direction, cherche la main, la volonté de l’élu du 10 décembre. Or cette volonté ne peut être sentie que s’il y a communauté entière d’idées, de vues, de convictions entre le Président et ses ministres, et si l’Assemblée elle-même s’associe à la pensée nationale, dont l’élection du pouvoir exécutif a été l’expression.»

Cette phrase est essentielle. Elle postule que l’élection présidentielle commande tout; qu’elle est, en quelque sorte, la clef de voûte du système. Par elle, s’exprime la «pensée nationale» que le Président incarne, quoi qu’il arrive, jusqu’au terme de son mandat. Dès lors, ce n’est pas au Président de plier ou de se soumettre, encore moins de se démettre, mais à l’Assemblée aussi bien qu’aux ministres. Les élections législatives et l’élection présidentielle ne se situent pas sur le même plan, n’ont pas le même objet, ne confèrent pas la même légitimité; les unes sont subordonnées à l’autre. Vision bonapartiste des choses. Vision gaullienne aussi.

Cette interprétation ne put prévaloir. Elle n’était d’ailleurs pas plus conforme à la séparation des pouvoirs proclamée par la Constitution de 1848, que ne l’était la pratique que voulait imposer l’Assemblée. Durant les années qui suivirent, Louis-Napoléon Bonaparte cohabita donc avec l’Assemblée monarchiste, mais dans une troisième configuration, qu’on pourrait dire «à l’américaine» : il choisissait ses ministres, qui tentaient tant bien que mal de faire admettre leur politique et la sienne à une majorité parlementaire plus ou moins récalcitrante. En outre, afin de ne pas en arriver aux extrêmes, c’est-à-dire à un blocage complet du fonctionnement des institutions, il acceptait en certaines occasions de faire jouer la responsabilité gouvernementale en renvoyant ses ministres bien qu’il n’y fût pas constitutionnellement tenu.

Comme pour Charles X et comme pour Mac Mahon, cette cohabitation se dénoua par une dissolution. Celle-ci n’étant pas autorisée par la Constitution, elle prit la forme d’un coup d’État, entouré des précautions militaires adéquates, qui fut déclenché le 2 décembre 1851. Le Président de la République en profita pour balayer la Constitution tout entière, en dehors des règles normales de révision constitutionnelle, et pour en proposer au peuple une autre, complètement nouvelle. Mais cette fois la dissolution, appuyée par un référendum – alors appelé plébiscite – fut un succès. Louis-Napoléon Bonaparte avait en effet habilement manœuvré durant la période de cohabitation, en ne perdant pas une occasion d’aller au contact direct du peuple par des voyages, d’y faire entendre sa différence, et de se désolidariser de la majorité conservatrice de l’Assemblée, qu’il accusait au besoin de menées subversives et qui peu à peu avait ainsi sombré dans l’impopularité la plus totale. Cette technique, à coup sûr, inspira François Mitterrand entre 1986 et 1988, et lui réussit tout autant.

La conclusion à tirer des ces péripéties est que le système présidentiel, y compris avec une quasi concordance des élections (décembre 1848 - mai 1849), loin d’empêcher la cohabitation, la rend au contraire sans issue. Chacun des protagonistes, quel que soit l’état de l’opinion et les conséquences pour le pays, est contraint, par la séparation des pouvoirs, à prendre son mal en patience jusqu’aux prochaines échéances. C’est d’ailleurs pour cette raison que, probablement, dans un régime présidentiel, celles-ci doivent être assez rapprochées.

En second lieu – l’exemple constant des États-Unis est également là pour le démontrer – le Président de la République, lorsqu’il est élu au suffrage universel direct, et surtout si sa légitimation électorale est encore récente, n’est pas condamné à subir passivement les volontés de la majorité parlementaire. Il peut choisir ses ministres et parvenir à gouverner avec eux face à une assemblée qui lui est contraire. C’est évident lorsque la responsabilité ministérielle n’existe pas; mais Louis-Napoléon Bonaparte a montré que, même en acceptant dans une certaine mesure cette responsabilité gouvernementale, la chose reste possible. Car la légitimité du Président est à la fois égale et de même nature que celle de l’assemblée à laquelle il est confronté.

 Jacques Chirac se trouvait, en 1997, dans cette situation. Il pouvait même compter sur le ferme appui du Sénat. Mais il n’en a pas tiré les conséquences. Il n’a pas cherché à faire prévaloir la «pensée nationale» dont son élection de 1995 avait été l’expression. 

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Il est vrai que la Deuxième République ne peut servir de référence constitutionnelle. Car son fonctionnement ne fut guère satisfaisant. Ce n’est donc pas dans la pratique qu’en fit Louis-Napoléon Bonaparte que nous trouverons un modèle dont il serait judicieux de s’inspirer, mais plutôt dans les institutions qu’il mit en place après son coup d’État. Celles-ci étaient en effet conçues dans le but principal de prévenir tout retour de la cohabitation dont le pays avait souffert pendant trois ans.

Pour mieux en comprendre l’esprit et avant d’en étudier les dispositions concrètes, il convient de s’attarder quelque peu sur une notion essentielle pour notre sujet, la séparation des pouvoirs. Guizot, président du Conseil sous Louis-Philippe durant huit années, en disait ceci dès 1816, donc au tout début de sa carrière :

«L’unité dans le gouvernement est une nécessité si impérieuse que toutes les constitutions possibles, quels que soient leurs éléments, tendent constamment à y arriver. […] Il y a unité dans le gouvernement lorsque le pouvoir chargé de régler et de diriger les intérêts généraux de la société peut remplir cette tâche dans toute son étendue sans être arrêté ou troublé dans son action par des obstacles qui compromettent son existence. […] On voit par là ce qu’on doit penser de cette vaine théorie de la division, de la balance et de l’équilibre des pouvoirs, qui jette encore tant de confusion dans nos idées politiques. […] Cet équilibre prétendu ne produit qu’une véritable lutte qui doit nécessairement finir ou par la destruction du plus faible des éléments opposés, ou par la fusion et l’union réelle de ces pouvoirs destinés en apparence à se balancer. […] Dans la réalité au contraire, [le chef de l’État et les deux chambres] forment une seule et même puissance qui gouverne avec la force de ces trois éléments réunis.»

Louis-Napoléon Bonaparte reprend ce raisonnement à son compte. Comme Guizot, et comme Félix Pyat d’ailleurs, il récuse le concept artificiel de la séparation de trois pouvoirs arbitrairement définis : l’exécutif, le législatif et le judiciaire. Et il en exige aussi «l’unité», c’est-à-dire la cohérence. Mais les deux hommes en tirent des conséquences opposées. Dans l’esprit de Guizot, comme dans celui de l’ensemble des libéraux de 1830, de la minorité de 1848, des républicains de 1877 et des partis de gauche de 1924, l’unité du pouvoir doit se réaliser par le parlementarisme intégral, la clef de voûte du système étant la majorité parlementaire. Pour Louis-Napoléon Bonaparte, c’est au contraire le Président de la République qui doit être la clef de voûte autour duquel tout doit s’ordonner. Cette différence s’explique notamment parce que Guizot raisonnait par rapport à un roi tenant sa légitimité de lui-même, et les hommes de la troisième République par rapport à un Président désigné par les parlementaires, c’est-à-dire par eux mêmes. Louis-Napoléon Bonaparte quant à lui tirait les conséquences de l’élection directe du chef de l’État par le peuple tout entier. Dans le premier cas, seul le parlementarisme est démocratiquement acceptable; dans le second, il est dans la logique du système; dans le troisième en revanche, les deux thèses s’équivalent au plan des principes.

Ce préalable étant posé, nous pouvons aborder l’analyse de la Constitution du 14 janvier 1852. Le préambule, qui se présente comme un commentaire du texte constitutionnel, reprend, sur le sujet qui nous intéresse, l’argumentation du 31 octobre 1849 :«La Constitution actuelle proclame que le chef que vous avez élu est responsable devant vous; qu’il a toujours le droit de faire appel à votre jugement souverain, afin que, dans les circonstances solennelles, vous puissiez lui continuer ou lui retirer votre confiance. Étant responsable, il faut que son action soit libre et sans entrave. De là l’obligation d’avoir des ministres qui soient les auxiliaires honorés et puissants de sa pensée, mais qui ne forment plus un conseil responsable, composé de membres solidaires, obstacle journalier à l’impulsion particulière du chef de l’État, expression d’une politique émanée des chambres.»

La construction concrète qui en découle est la suivante. Le Président de la République est élu pour dix ans[6]. Il peut consulter le peuple par référendum, sur n’importe quel sujet et de sa seule initiative : «Le Président de la République est responsable devant le peuple français, auquel il a toujours le droit de faire appel.»[7] Les ministres, ne peuvent pas être renversés par l’Assemblée (appelée «Corps législatif») : «Les ministres ne dépendent que du chef de l’État; ils ne sont responsables que chacun en ce qui le concerne, des actes du gouvernement; il n’y a point de solidarité entre eux; ils ne peuvent être mis en accusation que devant le Sénat.»[8] Il n’y a d’ailleurs pas de Premier ministre et les ministres ne peuvent être membres du Corps législatif[9]. Celui-ci, élu pour six ans, peut être renvoyé devant le corps électoral par le Président de la République, sans aucune limitation à ce pouvoir de dissolution : «Le Président de la République convoque, ajourne, proroge et dissout le Corps législatif.» [10] Dans la pratique, on inventa en outre la «candidature officielle», qui n’était autre qu’une investiture présidentielle pour les élections législatives, afin que la majorité présidentielle se transmute le plus naturellement du monde au Corps législatif en majorité parlementaire.

Ce que visent ces dispositions, et quelques autres qu’il serait fastidieux d’énumérer, c’est en fait à extirper tout risque de retour, à quelque degré, sous quelque forme et par quelque moyen que ce soit, au parlementarisme. Ce rejet est même érigé en principe constitutionnel fondamental — «des ministres dépendant du pouvoir exécutif seul»[11] – principe ratifié par plébiscite et ne pouvant être amendé que par la même voie. La Constitution de 1852 opte pour la toute puissance du Président, en lui subordonnant l’Assemblée et les ministres, ce qu’exprime joliment l’article 3, qui affirme que «le Président de la République gouverne au moyen des ministres, du Conseil d’État, du Sénat et du Corps législatif». Au moyen ! Dès lors que l’on veut un Président qui gouverne et que l’on refuse la cohabitation, c’est-à-dire la confrontation des pouvoirs au jour le jour dans l’action gouvernementale, il n’y a en effet pas d’autre solution. Et la moindre dose de parlementarisme instillée dans le texte constitutionnel ou dans sa pratique risque d’anéantir tous les garde-fous mis en place par ailleurs. L’expérience de la Deuxième République l’avait montré.

Celle du nouveau régime – devenu Second Empire après la révision constitutionnelle de décembre 1852 – le montra aussi. Tant qu’on s’en tint strictement aux principes initiaux, c’est-à-dire pendant les dix à quinze premières années, le but recherché fut atteint. Le refus de tout parlementarisme permit la stabilité et l’efficacité gouvernementales, en accord avec la volonté du corps électoral – puisque les élections législatives de 1852, 1857 et 1863 envoyèrent au Palais Bourbon des majorités favorables au chef de l’État. 

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Mais les élections de 1869 posèrent à nouveau le problème. Nous voici donc arrivé à notre cinquième exemple de cohabitation. Ce sera le dernier.

Depuis 1860, les idées libérales revenaient en force et avec elles principalement la revendication du parlementarisme. Louis-Napoléon Bonaparte, devenu Napoléon III, se laissa peu à peu aller à des concessions dans ce sens. Et en 1869, les partisans d’un «Empire libéral» l’emportèrent. L’Empereur ne se trouvait pas face à une assemblée d’opposants, mais elle pouvait le devenir s’il refusait de faire évoluer les institutions. Il se résigna donc à accomplir un nouveau pas dans le sens d’un retour au régime parlementaire, en faisant adopter en septembre un sénatus-consulte de révision constitutionnelle qui indiquait notamment : «Les ministres sont responsables.»[12] Et le 2 janvier 1870, il en tira les conséquences en nommant un adversaire de la veille, le républicain rallié Émile Ollivier, à la tête d’un gouvernement strictement parlementaire, ne se réservant que le choix des ministres des Affaires étrangères, de la Guerre et de la Marine.

Ce ministère, loyal vis-à-vis de l’Empereur comme de la majorité parlementaire qui s’était constituée autour de lui, s’efforça d’accorder les vues de l’une et de l’autre, qui s’y prêtèrent de bonne grâce. L’Empire parlementaire était né. Les ministres n’étaient plus vraiment ceux de l’Empereur : ils lui avaient été imposés par la situation politique créée par les élections législatives et ils ne dépendaient plus de lui seul. Bref, une nouvelle fois, Napoléon III cohabitait. Et, comme entre 1849 et 1851, il ne s’effaça qu’à moitié, prenant sa pleine part dans la direction des affaires du pays en négociant au jour le jour avec Émile Ollivier les arbitrages nécessaires.

Ce nouvel équilibre des pouvoirs fut consolidé à l’occasion d’une ultime révision constitutionnelle, qui donna naissance à la Constitution du 21 mai 1870. Symboliquement, l’Empereur gouvernait désormais non plus «au moyen» mais «avec le concours des ministres, du Sénat, du Corps législatif et du Conseil d’État».[13] Ce qui se traduisait plus concrètement dans les formulations suivantes : «Les ministres délibèrent sous la présidence de l’Empereur. Ils sont responsables. [14] […] Les ministres peuvent être membres du Sénat et du Corps  législatif.»[15] Mais si la responsabilité et la solidarité ministérielles étaient définitivement rétablies, l’Empereur conservait le droit de dissolution et la capacité de déclencher à son gré un référendum. En outre, il était précisé :«L’Empereur nomme et révoque les ministres»,[16] expression reprise de la Constitution de 1848 et que celle de 1852, jugeant la chose évidente, avait omise. Enfin, le Sénat (nommé par l’Empereur), qui jusque là n’était que l’équivalent de notre conseil constitutionnel, retrouvait une pleine compétence législative et politique, équilibrant ainsi le Corps législatif. Tout ceci, on l’aura compris, pour permettre au chef de l’État de continuer à peser de tout son poids dans une situation de cohabitation. Retenons ces diverses dispositions. Elles nous seront utiles pour conclure.

Mais avant cela, il nous reste à analyser comment Napoléon III en usa pour triompher encore d’une assemblée indocile. La Constitution nouvelle devait, selon la règle établie en 1852, être ratifiée par plébiscite. Les libéraux s’en seraient aisément passé. Napoléon III, en accord avec Emile Ollivier, l’imposa, au prix d’ailleurs de la démission de trois ministres récalcitrants et de la défection du groupe parlementaire qu’ils représentaient. Bien lui en prit, car il obtint, comme en 1848, 1851 et 1852, une large majorité populaire, qui fut interprétée comme un soutien à sa personne et à son régime autant qu’aux réformes proposées.

Le rapport de forces politique s’en trouva radicalement changé. Les républicains, qui s’étaient cru tout près de renverser le régime, étaient atterrés; ils se voyaient, de leur propre aveu, prorogés dans l’opposition pour vingt ans. Mais le ministère Ollivier lui aussi, presque paradoxalement, en fut ébranlé : en 1869, le chef de l’État était affaibli, sa légitimité mise en doute; il était maintenant renforcé, relégitimé; et Ollivier, comme les libéraux, dont le soutien et la caution avaient été jugés auparavant nécessaires pour assurer la survie du régime, n’étaient dès lors plus indispensables. La cohabitation prit fin un peu plus de deux mois plus tard, le 9 août, quand le Gouvernement, rendu assez injustement responsable des premières défaites de la guerre franco-prussienne, fut censuré par le Corps législatif. Un gouvernement de fidèles bonapartistes, inconditionnels de l’Empereur et peu libéraux, le remplaça.

On pourra considérer que cette fin est fortuite, car liée à des événements indépendants de la rivalité entre le chef de l’État et la majorité parlementaire. Elle ne l’est pas, car en régime parlementaire, les crises ministérielles ne sont pas fortuites. Elles sont la règle. Il suffit d’être à l’affût de l’une d’elle. Et par le référendum constitutionnel, le chef de l’État s’était placé en situation d’en tirer bénéfice. 

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Nous ne savons pas comment, dans la durée, aurait fonctionné l’Empire parlementaire, puisque le régime fut renversé trois semaines plus tard, après le désastre de Sedan. Et nous nous garderons bien d’attribuer à la cohabitation les maladresses qui ont mené à la guerre de 1870, quoique cette hypothèse ne soit pas à écarter trop vite… Aussi, étant arrivé là où nous avions commencé, c’est-à-dire à la Troisième République et presque à Mac Mahon, le moment est venu de conclure. Nous le ferons à la fois sur le Second Empire qu’on vient d’analyser et sur l’ensemble de notre propos.

Tout d’abord, répétons que la cohabitation n’est pas spécifique à la Cinquième République. On ne fait que la redécouvrir, sous l’une de ses formes à peine renouvelée. Il serait donc injuste de la mettre au passif de nos institutions présentes.

Ensuite, il n’est que deux solutions infaillibles pour l’éviter : supprimer soit le Président de la République, soit l’Assemblée, puisque la cohabitation n’est que la compétition entre l’une et l’autre, ou le partage entre eux de la direction effective du pays. Autrement dit, et de manière moins radicale : il faut organiser ou bien l’effacement constitutionnel et réel du Président, comme sous la République entre 1877 et 1958, ou bien l’effacement tout aussi constitutionnel et non moins réel de l’Assemblée, comme sous le Second Empire de 1852 à 1869.

Si l’on recule devant de telles solutions, par timidité ou parce qu’on rejette à la fois les poisons du régime d’assemblée et les risques du césarisme, il ne reste qu’à emprunter les pistes tracées par le message du 31 octobre 1849 et suivies par la Constitution de mai 1870. Au lieu d’une cohabitation «passive» du chef de l’État, à la façon mitterrandienne qui nous a ramenés à la Troisième République, il faudrait pratiquer une cohabitation «active», c’est-à-dire «gaullienne», qui rééquilibrerait nos institutions sans mettre en cause la responsabilité ministérielle ni les pouvoirs de l’Assemblée.

Pour cela, à défaut de pouvoir réaliser toujours la cohérence des pouvoirs, il conviendrait de s’assurer au moins de l’unité de l’exécutif. Nos esprits étant imprégnés du parlementarisme à l’anglaise plus que de la présidentialisation à l’américaine, il faut convenir que la réalisation de cet objectif demande de la part du Président courage et fermeté et de la part de ses soutiens un art consommé de la pédagogie et un grande force de persuasion. Mais pourquoi ne pas admettre que le Président, face à une assemblée hostile, puisse conserver le droit de choisir les ministres selon son gré, afin que ceux-ci restent véritablement les siens ? Et pourquoi, comme le fait notre constitution, l’empêcher de «révoquer» ceux qui ne lui conviendraient plus ?

Par ailleurs, afin d’assurer son autorité face à l’Assemblée, à la majorité parlementaire et aux ministres, le chef de l’État devrait pouvoir provoquer de sa propre initiative l’arbitrage direct du peuple par référendum et ainsi retremper sa légitimité dans le suffrage universel, comme pouvait le faire et comme le fit Napoléon III, mais que ne permet pas non plus notre constitution, puisqu’elle en attribue l’initiative exclusive au Premier ministre.

Bien évidemment, le Président de la République doit aussi conserver sans entrave le droit de dissolution et ne pas oublier qu’il peut s’appuyer sur le Sénat, quand celui-ci lui est favorable, pour faire contrepoids à l’hostilité des députés.

Voilà qui donnerait à la cohabitation une tout autre physionomie. Voilà aussi, qui serait possible au prix d’une nouvelle pratique de la Constitution de 1958 scrupuleusement conforme à son esprit, et moyennant de bien modestes aménagements de son texte, qui ne sont que la conséquence logique de la réforme inachevée de 1962.

Francis Choisel

Les Éditions François-Xavier de Guibert en ligne

Voir aussi :

31 octobre 1849 : Louis-Napoléon Bonaparte récuse la cohabitation.

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