Article  publié dans Paris et Île-de-France, Mémoires publiés par la Fédération des sociétés historiques et archéologiques de Paris et de l’Ile-de-France

(tome 42, 1991)

Haussmann et le Sénat 

Le Sénat du Second Empire, comme la Chambre des Pairs de la monarchie constitutionnelle, était une assemblée nommée par le souverain [1]. Aussi est-ce par décret impérial que, le 9 juin 1857, Haussmann fut promu sénateur. Il avait alors quarante huit ans et était préfet de la Seine depuis quatre ans. La dignité étant viagère [2], il la conserva jusqu'à la chute du régime, en 1870.

Comme les nominations n'étaient pas motivées, on en est réduit aux conjectures quant aux raisons précises de la promotion des sénateurs. Mais pour Haussmann, le doute n'est guère possible : imagine-t-on que ce fût pour autre chose que pour son action à Paris ? Au demeurant, cette promotion, quoiqu'Haussmann fût un préfet d'exception, n'avait rien d'exceptionnel : durant tout le Second Empire, nombre de sénateurs furent issus du corps préfectoral. Au total, de 1852 à 1870, sur près de 350 sénateurs nommés par Napoléon III, trente étaient préfets ou anciens préfets, ce qui est loin d'être une proportion négligeable. Ainsi Leroy de Boisaumarié, préfet de Seine-Inférieure de 1849 à 1868 fut-il nommé au Sénat en même temps qu'Haussmann. Mais surtout, les préfets de la Seine en poste sous le Second Empire ont tous été sénateurs : Berger, le prédécesseur d'Haussmann; Haussmann lui-même; et Chevreau, son successeur. Egalement les quatre préfets du Rhône (de Vincent, Bret, Vaïsse, Chevreau - déjà cité -, et même Tourangin, préfet à Lyon à la fin du règne de Louis-Philippe). Sans compter les quatre préfets de Police (Maupas, Boitelle, les deux frères Piétri [3] et bien d'autres préfets de divers départements, plus obscurs, tels Chapuys-Montlaville. C'est donc "ès qualités" qu'Haussmann entra au Sénat. Mais il convient  de noter qu'il figure parmi les plus jeunes promus puisque la moyenne d'âge à la nomination est d'environ soixante ans [4].

La présence en force de ces hauts fonctionnaires au Sénat amena d'ailleurs l'un de ses membres, le baron de Ladoucette, à protester dans un passage d'une brochure qu'il publia en 1861 : "Il serait vivement à désirer que si d'autres préfets, devant continuer leurs fonctions, méritaient une distinction au-dessus de leurs collègues, il leur en fût attribué une autre que l'entrée au Sénat. L'administration proprement dite, dans laquelle les préfets remplissent un rôle si important, a pour couronnement le Conseil d'État; c'est vers ce but que doit tendre leur ambition." [5].A l'inverse, Casabianca, ancien ministre d'État et sénateur lui-même, avait constaté en 1860 : "Ce qui constitue la force et la gloire du Sénat, c'est qu'il se compose de hautes notabilités prises dans les armées de terre et de mer, dans       l'administration [6], dans la magistrature, dans la science, dans la grande propriété." [7]. Et en effet, le Sénat étant institué pour grouper toutes "les illustrations du pays" [8], il était bien normal qu'un homme comme Haussmann y siégeât.

Toutefois, Ladoucette ajoutait : "Aucun fonctionnaire ne doit être plus fidèle à son poste qu'un préfet. Il est le délégué général, il est l'un des bras du gouvernement dans la portion de territoire confiée à ses soins. Il y représente toutes les branches de l'administration. Rien d'important ne peut s'y faire sans lui; tout converge vers lui. S'il est en même temps sénateur, ou il manquera à l'un de ces devoirs que nous venons de tracer, ou il n'assistera pas aux séances du Sénat."  On en trouve la preuve, par exemple, dans la personne  de Vaïsse, souvent porté "absent pour le service de l'Empereur". Mais cela est tout aussi vrai pour bien d'autres sénateurs en activité, tels que maréchaux, amiraux, généraux - qui sont nombreux - cardinaux, magistrats, diplomates, etc. Et pour le cas particulier d'Haussmann, que ses fonctions n'éloignaient pas en province, on ne constate pas qu'il ait été moins assidu qu'un autre : il intervint dans certains débats et il prit même à plusieurs reprises la charge d'un rapport [9].

Sans pourtant rivaliser d'activité, bien sûr, avec ceux de ses collègues - notamment anciens préfets - qui étaient membres de la haute assemblée presque à temps complet, Haussmann fut donc pleinement et réellement sénateur.

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À dire vrai, la réserve sénatoriale qu'exprimait Ladoucette vis-à-vis des préfets semble être le résultat d'une rivalité d'influence entre les deux corps au plan local, renforcée par le fait que beaucoup de sénateurs présidaient des conseils généraux. Ainsi, dans la Seine, Delangle, président de la commission départementale et de la commission municipale de 1850 à 1858, et Jean-Baptiste Dumas qui lui succéda, furent sénateurs dès le début du règne. Au total, 13 sénateurs ont été conseillers de Paris ou conseillers généraux de la Seine durant l'Empire.

Mais, compte tenu d'un commun et sincère attachement au souverain et à son gouvernement, cette rivalité n'était bien souvent qu'une affaire de susceptibilité et d'humeur. Témoin l'incident qui eut lieu en 1857, alors qu'Haussmann n'était pas encore sénateur. À la séance du 15 mai, La Riboisière fit remarquer qu' "à la fête donnée à l'hôtel de ville, des sénateurs se sont vu refuser l'entrée par la porte d'honneur, en même temps que des personnes bien moins élevées en dignité entraient par cette porte." La Valette renchérit : "Il n'y a pas ici un accident, une consigne mal comprise et mal exécutée; il y a un parti pris, raisonné, délibéré, de mettre à la seconde place ceux qui ont incontestablement le droit d'être à la première." La Force ajouta :"Les préfets des départements n'agissent pas autrement." Tandis que Lefebvre-Duruflé amoindrit l'incident : "Dans d'autres fêtes  (organisées par le préfet de la Seine), le Sénat a toujours été distingué et a eu une entrée spéciale d'honneur." Le président du Sénat, Troplong, ayant eu, à la suite de ces remontrances une entrevue officieuse avec Haussmann, put déclarer à la séance du 26 mai suivant : "Je prie Messieurs les Sénateurs de remarquer que les invitations qui leur ont été adressées pour la fête de ce jeudi se distinguent de celles qui leur avaient été envoyées pour la fête précédente, qu'une entrée d'honneur leur est réservée, et qu'ils seront reçus au haut de l'escalier par Monsieur le préfet et par les membres de la commission municipale. Il y a donc là un redressement qui n'échappera pas à l'esprit conciliant du Sénat."

La nomination d'Haussmann à la dignité de sénateur, quelques jours plus tard, devait donc, à la fois renforcer son poids face aux commissions départementale et municipale, et faciliter ses rapports avec les membres du Sénat, puisqu'il serait désormais l'un d'entre eux. 

Il n'en fut cependant pas toujours ainsi, comme le montre le bras de fer qui eut lieu en 1861 entre le préfet de la Seine et le Sénat à propos du projet d'amputation du jardin du Luxembourg. Une pétition des riverains l'en avait saisi [10]. Les sénateurs s'engouffrèrent dans la brèche. "L'émotion est générale, affirma le rapporteur, Lefebvre-Duruflé, les hommes de l'art et les gens de goût tombent tous d'accord pour trouver que ce projet mutile le jardin, resserre les abords du palais au levant, et que s'il l'isole, ce n'est qu'en le cernant  par une voie à lignes anguleuses brisées, à circulation bruyante, au-delà de laquelle s'élèverait une rangée de maisons dont les habitants pourraient plonger jusque dans nos salles de réunion les regards d'une indiscrète curiosité." Lacrosse, secrétaire du Sénat, ajouta :"Le peuple, les gens qui n'ont pas de voiture (pour aller aux bois de Boulogne ou de Vincennes), les pères, les mères de famille, les bonnes, les enfants, aiment le Luxembourg. Ils viennent y respirer son air si pur. (...) Eh bien, tout ce monde est en émoi."

       Haussmann se défendit, notamment contre l'accusation de rompre la symétrie du jardin, en arguant du coût du contre-projet : "Et pourquoi tous ces millions ? Pour améliorer un plan de jardins et de grilles. Je dis un plan, car il y a des lignes qui sont très séduisantes sur le papier mais qui perdent toute valeur exécutées sur le terrain. (...) Il y a, au contraire, certains rajustements très difficiles, très pénibles, dont on redoute beaucoup le mauvais aspect, et qu'on est tout étonné de ne pas voir critiquer à l'exécution, personne ne s'apercevant sur le terrain des incorrections du plan." Le Verrier ajouta en renfort : "Il y a eu, Messieurs, de grands travaux accomplis dans la ville de Paris, grâce à une impulsion souveraine [11]. Si partout on eût trouvé la même résistance, on ne serait arrivé à rien. (...) Ce que je demande au nom des populations et des quartiers que je représente seul ici [12], c'est qu'on en finisse. (...) Ce que je demande, c'est qu'on finisse nos boulevards."

La pétition fut néanmoins transmise au ministre de l'Intérieur par 98 voix contre 2. Malgré cela, et malgré une entrevue du bureau du Sénat avec l'Empereur, qui semblait pencher pour une solution de compromis, les travaux commencèrent [13]. Le Roy de Saint-Arnaud en tira amèrement la conclusion le 23 juin 1862, à propos d'une autre pétition sur les travaux de Paris : "Nous avons un souvenir (...) récent qui établit d'une façon certaine que ce n'est pas l'effet ordinaire du renvoi aux ministres de pétitions dont le Sénat est saisi en matière de travaux publics, d'arrêter des oeuvres entreprises par l'administration de la ville de Paris. Lorsque la ville de Paris est convaincue que le travail doit être continué, elle sait bien l'achever, alors même que le Sénat a eu sujet d'apprécier, sous des rapports peu concordants avec la pensée municipale, les travaux objets de ces pétitions." 

Le Sénat était, en effet, souvent saisi de pétitions concernant l'administration de la Seine [14]. Compte tenu de l'importance et de la population du département, on ne peut d'ailleurs pas considérer que l'action d'Haussmann ait provoqué plus de plaintes que celles de ses collègues de province : maires et préfets de toute la France étaient, à l'occasion, l'objet de pétitions critiques. En outre, le Sénat ne jugea pas, en général, qu'elles étaient justifiées et ne les cautionna donc que très rarement.

       On notera toutefois une pétition des habitants de Passy, examinée en 1861 [15], se plaignant du projet de déplacement du cimetière de la colline de Chaillot pour y établir une place. Le rapporteur, Le Roy de Saint-Arnaud, et le Sénat à sa suite, approuvèrent les pétitionnaires : "La poursuite des plus grandes choses ne vaut jamais le sacrifice du moindre des sentiments sur lesquels repose le laborieux édifice de notre civilisation. (...) Il ne serait pas bon de tenir peu de compte de ces émotions qui n'ont rien de factice, en présence du danger social inhérent à ces inévitables profanations dont la réalité se couvre mal sous une opération administrative de déplacement de cimetière." Le projet, en conséquence, fut, cette fois, suspendu. Mais d'autres pétitionnaires, en 1862 [16], se plaignirent alors de la lenteur des travaux ... Et, finalement, Haussmann  réalisa son plan.

Plus importantes furent les pétitions des pâtissiers de Paris, en 1859 et 1860, qui se plaignaient de la concurrence que leur faisaient les boulangers. Elles donnèrent lieu à de longues discussions très techniques [17]. Comme l'expliqua le rapporteur, Tourangin, "la boulangerie est une profession privilégiée; en effet, le nombre des boulangers est limité; nul ne peut être boulanger qu'avec l'autorisation de l'autorité." Les boulangers paient une patente moins forte que les pâtissiers. De plus, "en temps de cherté, le boulanger a droit à une indemnité pour ses farines employées". Or, il peut faire de la pâtisserie avec cette farine subventionnée, car "il est matériellement impossible que, tous les matins, on puisse constater  (la quantité de) pain qui est fabriquée dans six cents boulangeries." Il y a donc concurrence déloyale vis-à-vis des pâtissiers : "Qu'à l'abri de leur privilège, (les boulangers)  aient la prétention de se servir du même four, de la même boutique et de beaucoup d'autres avantages, pour faire concurrence à la pâtisserie, cela n'est ni juste, ni logique, ni loyal. (...) Une industrie investie d'un privilège qui la met à l'abri de toute concurrence peut-elle user de ce privilège pour faire concurrence à une autre industrie ?" Haussmann, quant à lui, déclara qu'il aurait compris "qu'en présence de l'état de souffrance dont se plaint le commerce de la pâtisserie, on demandât au gouvernement d'examiner la question et de les astreindre, par exemple, à une patente moins élevée; mais pour améliorer leur situation, il ne faudrait pas rendre pire celle des boulangers, car ce serait indirectement rendre plus mauvaise celle de la population." En effet, ajouta-t-il, "la fabrication du pain de quatre livres, ce type de l'alimentation de la population [18], ne serait pas suffisamment rémunératoire pour les boulangers  s'ils ne trouvaient un dédommagement dans la fabrication du pain de fantaisie et d'articles de pâtisserie." Leur interdire, ce serait obliger l'administration à augmenter le prix du pain. La Grange, relayant Tourangin, fit alors remarquer : "Je conçois qu'on fasse des sacrifices pour assurer ce privilège; il est assez utile pour cela. Mais quels sont ceux qui doivent faire ces sacrifices? Les contribuables. Et s'il faut indemniser les boulangers, que ce ne soit pas en prenant (...) dans la poche des pâtissiers. "

Finalement, par 38 voix contre 35, la pétition de 1859 fut transmise au ministre; celle de 1860 le fut aussi, également à une faible majorité. Cette dernière pétition donna d'ailleurs encore lieu à un incident dû à la susceptibilité du Sénat et au caractère autoritaire d'Haussmann. Tourangin, ancien préfet, rappelons-le au passage, fit remarquer : "Notre collègue, oubliant peut-être trop qu'il n'est ici que sénateur, a dit : toute la boulangerie est dans mes mains. (...) il est impossible que les pâtissiers obtiennent satisfaction. Eh bien ! je dis qu'un tel langage n'est pas acceptable pour le Sénat. Quand le Sénat prononce le renvoi d'une pétition, il la renvoie au Gouvernement. Il y a autre chose que le préfet de la Seine. Il y a le ministre, il y a le conseil d'État, il y a l'Empereur enfin." Néanmoins c'est bien Haussmann, comme préfet, qui, une fois de plus, eut le dernier mot.

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Les pouvoirs du Sénat ne se limitaient pas à un rôle consultatif consistant à examiner et à transmettre les pétitions des citoyens aux ministres concernés par l'objet des plaintes ou des suggestions. La chambre haute du Second Empire était aussi une sorte de conseil constitutionnel ayant pouvoir de décision : toutes les lois lui étaient soumises avant leur promulgation afin qu'il en vérifiât la conformité avec la constitution [19]; en outre, il pouvait être saisi par pétition de tous actes contraires à la constitution, "arbitraires" ou "illégaux" et il avait le pouvoir de les annuler [20].

Ainsi, le décret déclarant d'utilité publique l'aqueduc servant à la dérivation des eaux de la Dhuys vers Paris, fut dénoncé comme inconstitutionnel par une pétition collective. Plusieurs séances furent consacrées à cette affaire [21]. Paris avait en effet acheté les sources; mais l'article 643 du code civil prévoyait : "Le propriétaire de la source ne peut en changer le cours, lorsqu'elle fournit aux habitants d'une commune (...) l'eau qui leur est nécessaire." Tourangin - encore lui - se fit l'avocat des pétitionnaires : "Je me demande si un simple décret peut détruire un droit qui est accordé par une loi. C'est une loi qui accorde un droit aux propriétaires dont les héritages sont baignés ou traversés par un cours d'eau. Ils peuvent s'en servir, les uns pour des irrigations, les autres pour faire marcher des usines, pourvu qu'ils rendent l'eau à sa destination; car l'eau est une espèce de bien commun. Personne ne peut la séquestrer, chacun a le droit d'en jouir, mais à condition de la rendre, afin que les autres puissent en user à leur tour. (...)  On nous dit : nous indemniserons ces propriétaires de moulins, de prairies, Mais l'offre d'une indemnité ne donne pas le droit de déposséder. Ces populations jouissent des cours d'eau en vertu du droit civil et du droit naturel. On peut, sans être socialiste, dire que le premier droit des populations, c'est le droit à l'eau. (...) Là où il y a un cours d'eau, là il y a des maisons, des villages, des hameaux, des fermes. Toutes ces populations qui se groupaient là, en raison de ces eaux, se trouvent tout à coup dans le désert; elles n'ont plus d'eau, que deviendront-elles ?" Le Roy de Saint-Arnaud, quant à lui, ajouta : "Si vous avez voulu dériver la Dhuys, vous avez contrevenu à la loi de 1841 [22] d'une façon bien évidente, car les enquêtes dans les localités que baigne ce cours d'eau, et ayant intérêt à ce que la dérivation de la Dhuys ne fût pas déclarée, n'ont pas porté sur le but qui était la dérivation, mais sur l'aqueduc qui en était le moyen." Haussmann, dont la gestion était ainsi gravement mise en cause, n'intervint pourtant pas dans la discussion.  Mais les sénateurs étaient gens consciencieux. Lefebvre-Duruflé, accompagné de Mallet, le premier rapporteur, se rendit sur place; il relata leur visite :"A peine avions-nous fait quelques pas en aval (des sources litigieuses) que nous découvrions deux ou trois (autres) petites sources le long des rives du ruisseau, et que le frémissement de l'eau à sa surface nous en révéla aussi quelques autres partant du fond." Et, après une belle page de littérature bucolique, il conclut : "S'il y a quelque chose à redouter, c'est plutôt l'excès que le défaut d'humidité. (...) C'est plutôt de drainage que d'irrigation que le vallon de la Dhuys a besoin." ! En conséquence, le décret fut maintenu par le Sénat.

En revanche, d'autres pétitions ne portant pas sur la question de constitutionnalité mais sur le simple fait de la dérivation des eaux de la Dhuys et du Surmelin, de la Somme, de la Soude [23] furent transmises au ministre de l'Agriculture. Mais il semble que ce fût sans donner raison aux pétitionnaires et plutôt pour "calmer leurs inquiétudes" [24]. Ainsi, à propos de la dérivation de la Vanne [25], le rapporteur, Le Roy de Saint-Arnaud, qui s'était encore rendu sur place, en plein été, faisait pourtant le même constat que pour la Dhuys :"La Vanne est alimentée par un grand nombre de sources, qui lui fournissent un volume d'eau bien plus considérable que n'en peut contenir son lit. Il en résulte que la vallée qu'elle baigne est, en majeure partie, dans un état perpétuel d'inondation."Et il concluait pourtant au renvoi au ministre. 

Plusieurs lois ont été l'objet de remarques sévères du Sénat. La loi de financement du boulevard Sébastopol donna lieu à cette réprimande dans le rapport de Boulay de la Meurthe [26] : "Les travaux de la rive gauche de la Seine ont commencé longtemps avant que le Corps législatif eût voté les fonds qui constituent le concours de l'État. Pareille chose semble avoir eu lieu déjà pour les travaux relatifs au boulevard Sébastopol, sur la rive droite. (...) Nous nous contentons de vous signaler  (cette) grave irrégularité, et nous émettons hautement l'espérance qu'elle ne se renouvellera plus. (...) (Votre commission) a pensé, à l'unanimité, qu'elle devait tout au moins (...) faire des observations auxquelles elle attache un caractère de gravité, contre cette manière d'engager moralement le vote des subsides de l'État par le commencement préalable des travaux." La réprimande est sans ambiguïté. Mais, une critique semblable s'étant fait jour au Corps législatif à propos du financement de la construction du nouvel opéra, Casabianca l'analysa au Sénat dans son rapport [27] et, cette fois, donna raison au ministre de l'Intérieur  et au préfet : "La valeur du sol s'accroissait de jour en jour. (...) Aussi la ville avait-elle acquis à l'amiable la plus grande partie de ces terrains avant même que le décret déclaratif de l'utilité publique et ordonnant la construction du nouvel opéra n'eût été rendu. En cet état de choses, (...) l'inaction (de l'État) (...) aurait inévitablement doublé ou triplé pour lui le prix des terrains." Il s'agissait de devancer la spéculation.

L'instauration d'une taxe sur les voitures et sur les chevaux circulant dans Paris provoqua, quant à elle, l'une des très rares oppositions du Sénat à la promulgation d'une loi [28]. A l'époque, Haussmann n'était pas membre du Sénat; il ne put donc plaider sa cause devant lui. Une fois de plus, Tourangin était le rapporteur. La discussion fut longue et très technique. Deux reproches ont été retenus par le Sénat. Le premier se fondait sur les principes de 1789, garantis expressément par l'article 1 de la constitution de 1852 [29]. En effet, l'article 14 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen affirme : "Les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée." L'article 39 de la constitution confirmait pour sa part : "Le Corps législatif discute et vote les lois et l'impôt." Or, la loi, précisément, ne fixait pas la quotité de la taxe nouvelle. Ce qui était donc contraire à la déclaration de 1789 et à la constitution :"La garantie que (celle-ci) donne aux citoyens en exigeant que l'impôt soit voté par le corps législatif, ne serait-elle pas illusoire si ce vote se réduisait à la désignation des objets sur lesquels pourra frapper l'impôt, tandis que la quotité de la somme à payer serait abandonnée au bon plaisir de l'administration ?" Les partisans de la constitutionnalité de la loi rétorquaient qu'il s'agissait d'une taxe municipale, non d'un impôt, et ajoutèrent, par la bouche de Casabianca : "Oui, lorsqu'il s'agit d'une redevance quelconque, il faut que le contribuable soit représenté; mais ce n'est pas le Corps législatif qui représente la commune, c'est le conseil municipal." Or, c'était effectivement la commission municipale de Paris qui était à l'origine du projet, même si celui-ci avait été amendé par le Conseil d'État. Et, ajouta Bonjean, le Corps législatif ne faisait, en la matière, qu' "exercer une tutelle administrative" [30]. "Mais la nécessité de cette approbation n'empêche pas qu'en réalité le vote de l'impôt communal n'appartienne au conseil municipal : d'une part, en effet, l'autorité supérieure, Gouvernement ou Corps législatif, peut bien restreindre les propositions du conseil municipal, mais elle ne pourrait y ajouter un seul centime; et, d'une autre part, alors que l'impôt voté par la commune a été ainsi approuvé, l'autorité municipale reste encore libre d'y renoncer, de ne point en opérer la perception."

Le second reproche était tout aussi grave : "L'article 2   (de la loi) soumet à la taxe les voitures et les chevaux qui, bien que faisant un service habituel dans Paris, appartiennent à des entreprises ayant leur siège hors de cette ville. Voilà donc une ville qui impose, à son profit, des objets mobiliers situés hors de son territoire, une commune qui va chercher la matière imposable dans des communes voisines! N'y a-t-il pas là une violation des circonscriptions territoriales et un renversement de tous nos principes financiers ?" Et Tourangin de conclure : "S'il s'agissait d'affaires particulières, nous dirions que c'est là prendre de l'argent dans la poche de son voisin." Il est vrai que la taxe avait pour objet de frapper les entreprises de transport qui, pour échapper aux impôts locaux parisiens, avaient déplacé leurs garages hors de la ville, et qu'elle se fixait pour but de financer l'entretien des chaussées de la capitale. L'argument de droit n'en restait pas moins; et c'est sur ce plan que devait se situer le Sénat : "Nous ne trouvons pas étonnant que Paris, qui fait de grandes et belles choses, mais des choses utiles surtout, qui font déjà de cette ville un séjour exceptionnel dans tout l'univers, demande qu'on lui crée des ressources. Nous ne sommes pas de ceux qui lui refuseraient les ressources dont elle a besoin; mais nous demandons, au nom de la Constitution, que l'impôt soit voté régulièrement." De justesse, le Sénat s'opposa à la promulgation : par 60 voix contre 56. Et l'on n'en reparla plus. Peut-être, avec l'extension des limites de Paris, quelques années plus tard, la taxe était-elle devenue moins nécessaire ?

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Tous les emprunts et centimes additionnels votés par les communes et les départements, étaient visés par le Conseil d'État et ratifiés par le Corps législatif. Le Sénat  devait en examiner ensuite la constitutionnalité mais ses rapporteurs ne se limitaient pas toujours à cet aspect des choses et en profitaient pour prendre position sur le fond : " Votre commission, dit Goulhot de Saint-Germain en 1853 [31], regrette de voir certains départements dépasser les limites des sacrifices que la prudence autorise, et engager si fortement l'avenir pour dégager le présent et amnistier le passé." Les déclarations dans ce sens se renouvelaient à l'occasion de chaque examen de loi d'intérêt local. En 1855 [32], Lefebvre-Duruflé affirmait: "Une séduction contre laquelle il a paru aussi à votre commission qu'il fallait prémunir les communes et les départements, ce sont les emprunts à long terme, qui sous l'apparence décevante de faibles annuités, doublent réellement les dépenses." Beaumont, en 1853, n'avait pas dit pas autre chose [33] : "Est-il équitable de faire payer à l'avenir ce qui, d'une utilité actuelle, incontestable, peut, dans l'avenir, devenir inutile ? " Et La Grange en 1856 [34] : "Il est prudent de ne pas trop se presser de capitaliser les ressources de l'avenir au profit du présent, afin de pouvoir les retrouver pour des circonstances imprévues et dans des moments difficiles."

Mais les sénateurs furent finalement convertis à la théorie des dépenses productives et leur position changea : "Il ne faut pas craindre, déclara d'Hautpoul en 1860 [35],  d'engager, avec une sage mesure, le pays dans des dépenses qui doivent transformer nos villes, améliorer notre sol, créer de nouvelles richesses au profit de tous. (...) Tels sont les bienfaits que nous laisserons aux générations qui nous suivront. Il est bien juste qu'elles contribuent aussi aux dépenses que tous ces travaux coûteront. Voilà pourquoi un emprunt à long terme est équitable et moral à la fois. "

Les remarques qu'on vient de rapporter ne concernaient toutefois que la Province. Et curieusement, les jugements portant sur la  politique financière pratiquée à Paris, lui furent dès l'origine favorable, alors que cette politique était la même que celle qu'ils critiquaient dans les départements. Ainsi dès 1855 [36], Mimerel de Roubaix remarquait-il dans un rapport : " Si l'expérience des années passées nous fait incliner vers les maximes de prudence, les miracles qui s'accomplissent sous nos yeux sont de nature à nous faire admettre qu'un peu de hardiesse et de soudaineté a bien aussi son côté pratique et son utilité. " Et de Royer, en 1860 [37] : "Cette vaste et nécessaire entreprise de la transformation de Paris ne se signale pas seulement par sa conception hardie et persévérante et par sa rapide exécution : les combinaisons financières qui en préparent et en permettent l'accomplissement n'ont pas moins droit au suffrage et à l'appui de ceux qui en suivent impartialement les détails et qui veulent en  étudier l'habileté à la fois ingénieuse et prudente." Enfin, Le Roy de Saint-Arnaud, dans un rapport de la même année [38] : "L'administration (de la capitale) s'est montrée à la fois hardie, puissante et dévouée. (...) Le succès, en justifiant ses hardiesses, a prouvé jusqu'ici qu'elles n'avaient été ni mal inspirées, ni imprévoyantes." 

Quant au bilan global de l'oeuvre d'Haussmann, le Sénat, quand l'occasion lui en était donnée, ne tarissait pas d'éloges à son sujet. A une pétition qui se plaignait de la gêne provoquée par les démolitions, il répondit : "Ces souffrances ne sont que transitoires, et les travaux qui les causent auront pour résultat définitif de faire de Paris la capitale du monde civilisé, et d'assurer le bien-être de sa population. Une telle oeuvre suffirait pour illustrer un règne." [39]. À propos d'une loi, il ajoutait: "Les voies projetées à travers les quartiers les plus vieux, les plus populeux, les moins espacés et les plus insalubres de Paris, contribueront singulièrement à son assainissement." Et c'est, de surcroît, "une immense garantie pour le rétablissement de l'ordre à Paris." [40]. À propos d'une pétition enfin, il s'exclama : "Les générations futures béniront  (le nom de Napoléon III) , à l'égal de la génération présente, quand elles parcourront ce Paris renouvelé, salubre, viable, riche de monuments accessibles à tous les regards, et émaillé de squares prodiguant dans tous les quartiers, à l'enfance, à la vieillesse, à la convalescence, les charmes de la verdure et des fleurs, les bienfaits d'un air pur et les rayons d'un soleil vivifiant." [41].  

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Haussmann eut donc à compter avec le Sénat, dont l'autorité et les attributions constitutionnelles pouvaient le gêner  dans l'exécution de la mission que lui avait confiée l'Empereur. Travaux de voirie, approvisionnement en eau, alimentation publique, déclaration d'utilité publique, financement, fiscalité : dans tous ces domaines, le Sénat intervint et parfois s'opposa aux méthodes ou aux vues du préfet de la Seine. La nomination de ce dernier à la haute assemblée, largement méritée en elle même, lui permit de faire front personnellement aux critiques des sénateurs. Et le plus souvent, ses arguments, fondés sur une solide connaissance des dossiers, convainquirent ses collègues. Il contribua, en outre, par sa compétence, à éclairer quelques débats ayant d'autres objets que l'administration de la Seine.

Or, si l'on connaît bien les critiques violentes et les attaques partisanes dont Haussmann fut l'objet au Corps législatif et dans la presse, on oublie trop souvent le contrôle vigilant et scrupuleux, mais somme toute bienveillant, que le Sénat exerça sur sa gestion. Il convient ainsi de souligner en terminant que, contrairement peut-être à certaines idées reçues,  Haussmann, s'il fut l'un des serviteurs et des partisans de l'Empire dit "autoritaire", et s'il eût volontiers usé par tempérament de méthodes expéditives, n'en dut pas moins agir dans un cadre juridique contraignant où, à côté du Corps législatif et du Conseil d'État, le Sénat joua pleinement son rôle.

Mais n'est-ce pas là, au fond, l'un des traits du génie d'Haussmann que d'avoir su accomplir son oeuvre malgré des obstacles administratifs, juridiques et constitutionnels qui eussent découragé bien d'autres et qui l'auraient peut-être lui-même arrêté, s'il n'avait eu le ferme et constant soutien de l'Empereur ?

Francis CHOISEL

La Fédération des sociétés historiques et archéologiques de Paris et de l’Île-de-France en ligne

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[2] Ibid., art. 21 : "Les sénateurs sont inamovibles et à vie."

[3] En fait, la nomination de J.M. Piétri, signée en 1870,  n'a pas eu le temps  d'être publiée, en raison de la chute de l'Empire.

[4] Calcul effectué par nous-même. Parmi les préfets, àtitre d'exemple, Berger fut nommé à 63 ans, Vaïsse à 65, Tourangin à 66; mais Boitelle le fut à 50 ans et Chevreau à 42.

[5] Du sénat de l'empire français depuis son institution jusqu'à nos jours,  Paris, 1861, 200 p. in 8° (Bib. Nat. 8° Le 48/18): pp. 251-258.

[6] C'est nous qui soulignons.

[7] Séance du 26 avril, au Sénat. Nous nous référons, dans cet article: pour la période 1852 - 1861, aux Procès verbaux du Sénat, 37 vol. in 8° (Bib. Nat. Le 80/1 - Bib. du Sénat 4087 et 4088); et pour la période 1861-1870 aux Annales du Sénat et du Corps législatif, 42 vol. in 4° (Bib. Nat. Le 80/8 - Bib. du Sénat 4108 et 4109)

[8] Les bases constitutionnelles posées par la proclamation du 2 décembre 1851, ratifiée par plébiscite et placées dans les considérants de la constitution prévoient : " 5° - une seconde assemblée formée de toutes les illustrations du pays". Dans le préambule, daté du 14 janvier 1852, le Prince-président explicite : "Une autre assemblée prend le nom de sénat. Elle sera composée des éléments qui, dans tout le pays, créent les influences légitimes : le nom illustre, la fortune, le talent, les services rendus."

[9] Il semble s'être fait, un moment, la spécialité de rapports sur les pétitions sans intérêt, destinées à subir un  rejet collectif sans discussion.

[10] Séance des 24 avril et 1 er mai. Pétition n° 29. Les pétitions sont répertoriées dans un "feuilleton des pétitions", au fur et à mesure de leur réception, et numérotées selon cet ordre, par année. Les rapports, qui sont lus lors des séances, mentionnent toujours ce numéro.

[11] Celle de Napoléon III.

[12] Directeur de l'Observatoire, il y habite.

[13] Husson le fait remarquer dans la séance du 29 mars 1862.

[14] Constitutionnellement, le Sénat est le corps auquel doivent être adressées les pétitions des citoyens. Pratiquement, c'est le principal de son travail de les examiner.

[15] N° 421. Séance du 29 juin.

[16] N° 633 et 637. Séance du 23 juin.

[17] N° 120. Séances des 3 et 17 mai 1859. Et n°  86. Séance du 1 er juin 1860.

[18] C'est-à-dire cette base de l'alimentation des classes pauvres.

[19] Art. 25 : "Le sénat est le gardien du pacte fondamental et des libertés publiques. Aucune loi ne peut être promulguée avant de lui avoir été soumise." Art. 26 : "Le sénat s'oppose à la promulgation : 1° des lois qui seraient contraires ou qui porteraient atteinte à la constitution, à la religion, à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle, à l'égalité des citoyens devant la loi, à l'inviolabilité de la propriété et au principe de l'inamovibilité de la magistrature; 2° de celles qui pourraient compromettre la défense du territoire."

[20] Préambule de la Constitution : "Il a le droit d'annuler tout acte arbitraire ou illégal". En fait, l'article 29 précise : "Le sénat maintien ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le gouvernement, ou dénoncés pour la même cause par les pétitions des citoyens."

[21] N° 559 et 560. Séances des 14 et 19 mai, 18, 27 et 28 juin 

[22] Cette loi définissait les modalités d'expropriation pour cause d'utilité publique et prévoyait une enquête préalable.

[23] N° 124, 455, 238, 601, 602, 620. Même date.

[24] N° 410, à nouveau à propos du  Surmelin. Séance du 8 avril 1864.

[25] N° 697. Séance du 19 février 1863.

[26] 2  juin 1864.

[27] 29 juin 1861.

[28] Séances du 16 mai, 13 et 16 juin 1856.

[29] "La Constitution reconnaît, confirme et garantit les grands principes proclamés en 1789, et qui sont la base du droit public des Français."

[30] Tout impôt exceptionnel ou nouveau voté par les communes devait en effet être visé par le Conseil d'État , par le Corps législatif puis par le Sénat. C'est à ce titre que ce dernier avait à statuer.

[31] Séance du 30 mai.

[32] 17 avril.

[33] 6 juin.

[34] 21 juin.

[35] 22 juin.

[36] 24 avril.

[37] 24 juillet.

[38] 13 juillet 1860.

[39] N° 47. Séance du 27 avril 1861, rapport de de Barral.

[40] Boulay de la Meurthe, le 2 juin 1857.

[41] N° 29 de 1861.

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