Communication au colloque Les Ministres devant la Justice, organisé à Paris, par l’Association française pour l’histoire de la Justice,

(Actes, sous  le même titre,  publiés par Actes Sud , 1997, préface de Robert Badinter).

La Haute Cour de Justice

du Second Empire

Sous la Restauration et sous la Monarchie de Juillet, la Chambre des Pairs faisait office de Haute-Cour de Justice: "La Chambre des Pairs  connaît des crimes de haute trahison et des attentats à la sûreté de l'État qui seront définis par la loi."[1]

C'est donc à la "Cour des Pairs" que Louis-Napoléon Bonaparte fut déféré en 1840, lorsqu'il fut arrêté après son complot manqué de Boulogne.

Le prétendant bonapartiste, dès l'ouverture se son procès, récusa solennellement et fermement cette juridiction car, à ses yeux, elle ne pouvait être impartiale: "Représentant d'une cause politique, je ne puis accepter comme juge de mes volontés et de mes actes une juridiction politique. Vos formes n'abusent personne. Dans la lutte qui s'ouvre, il n'y a qu'un vainqueur et un vaincu. Si vous êtes les hommes du vainqueur, je n'ai pas de justice à attendre de vous, et je ne veux pas de votre générosité."

Aussi, lorsqu'il rédigea la Constitution de 1852, Louis-Napoléon se souvint de son expérience d'accusé, et créa une véritable  Haute-Cour de Justice: "Le Sénat ne sera pas, comme la Chambre des Pairs, transformé en cour de justice: il conservera son caractère de modérateur suprême, car la défaveur atteint toujours les corps politiques lorsque le sanctuaire des législateurs devient un tribunal criminel. L'impartialité du juge est trop souvent mise en doute, et il perd de son prestige devant l'opinion, qui va quelquefois jusqu'à l'accuser d'être l'instrument de la passion ou de la haine."[2]

La Constitution de 1852, sur ce point comme sur bien d'autres, prenait donc ouvertement le contre-pied de la Monarchie de Juillet.[3] 

Elle s'inspirait aussi, très officiellement du Premier Empire: "J'ai pris comme modèle les institutions qui, au lieu de disparaître au premier souffle des agitations populaires, n'ont été renversées que par l'Europe entière coalisée contre nous. [...] En un mot, je me suis dit: puisque la France ne marche depuis cinquante ans qu'en vertu de l'organisation administrative, militaire, judiciaire, religieuse, financière, du Consulat et de l'Empire, pourquoi n'adopterions-nous pas aussi les institutions politiques de cette époque. [...] C'est pour cela que j'ai soumis à votre jugement les bases principales d'une constitution empruntée à celle de l'an VIII."[4]

Or, le premier Empire avait créé une Haute-Cour, distincte des autres grands corps de l'État.

Toutefois, le baron de Crouseilhes expliqua dans son rapport sur le sénatus-consulte qui organisait cette Haute Cour dans le détail: "La généreuse pensée qui a inspiré le projet ne vous a pas échappé, Messieurs les Sénateurs; la haute cour impériale du sénatus-consulte de l'an XII, composée de grands dignitaires, de sénateurs, de conseillers d'État, de magistrats éminents, quelqu'importante que fût cette réunion, n'aurait peut-être pas répondu aux vœux actuels du pays."

Aussi ne servit-elle pas de modèle à celle du Second Empire. 

Paradoxalement, c'est de la Haute Cour de Justice de la Deuxième République — cette Deuxième République que le coup d'État et le plébiscite venaient brutalement de balayer quelques semaines plus tôt — qu'on s'inspira.

L'exposé des motifs du sénatus-consulte l'expliquait très ouvertement: sous la Seconde République, la Haute Cour avait été plusieurs fois réunie et "les résultats avaient été si heureux qu'on a pu se demander, lorsqu'il a été question d'organiser la nouvelle Haute-Cour, s'il ne serait pas bon de maintenir cette manière de procéder, qui avait l'avantage d'être éprouvée, et de la consacrer par le sénatus-consulte."

C'est ce que l'on fit. Ainsi, comme le souligna le rapport du baron de Crouseilhes au Sénat, "les deux institutions reposent sur des idées communes, véritablement libérales, et dont la pratique a démontré le mérite."  

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 Le préambule de la Constitution de 1852 définissait la haute juridiction en ces termes: "une haute cour de justice, choisie dans la magistrature, ayant pour jurés des membres des conseils généraux de toute la France". C'était en effet très exactement le système institué par la Constitution de novembre 1848[5].

Le titre VII, consacré à ce sujet, ajoutait: "Une haute cour de justice juge, sans appel ni recours en cassation, toutes personnes qui auront été renvoyées devant elles comme prévenues de crimes, attentats ou complots contre le Président de la République et contre la sûreté intérieure et extérieure de l'État. — Elle ne peut être saisie  qu'en vertu d'un décret du Président de la République."[6]

La Constitution n'en disait pas plus, l'article 55 renvoyant son organisation à un sénatus-consulte.

 Un projet de sénatus-consulte fut en conséquence déposé au Sénat, par le Gouvernement, le 5 juin 1852. L'exposé des motifs était signé par Eugène Rouher, alors président de la section de législation du Conseil d'État, par ailleurs ancien ministre de la Justice de Louis-Napoléon Bonaparte, et l'un des rédacteurs de la Constitution.

La commission du Sénat chargée d'examiner le projet de sénatus-consulte devait être composée de cinq membres. Les bureaux élirent: Portalis, premier président de la Cour de Cassation, ancien ministre de la Justice; Troplong, magistrat, jurisconsulte éminent, l'un des rédacteurs de la Constitution[7]; le baron de Crouseilhes, ancien secrétaire général du ministère de la Justice et ancien président de chambre à la Cour de Cassation, le comte Boulay de la Meurthe, ancien avocat, ancien vice-président de la Deuxième République; et Louis Lebeuf, industriel.

Crouseilhes fut chargé du rapport. Le Sénat l'entendit le 3 juillet et procéda à la discussion du projet le 5 juillet. Après amendement, celui-ci fut adopté au cours de la même séance, à l'unanimité des 61 sénateurs présents, et promulgué le 10 juillet. 

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 Si la Haute Cour du Second Empire s'inspire, dans les grandes lignes de son organisation, de celle de la Deuxième République, elle n'en comporte pas moins un certain nombre de différences. Il faut les souligner, à côté des similitudes. 

Commençons par les similitudes.

Pour décider de la culpabilité, un jury était prévu dans les deux cas, nous l'avons dit, et il était constitué de manière semblable par tirage au sort parmi les conseillers généraux de tous les départements[8]. "C'est la société française qui, dans ses 86 départements, est convoquée à ces grandes assises nationales où la nation, par ses délégués, juge le crime dirigé contre la nation entière," commenta Crouseilhes[9].

Dans les deux cas encore, ce jury était constitué de 36 jurés et 4 suppléants[10], soit un nombre triple de celui des jurys de cours d'assises. L'exposé des motifs de 1852 l'expliquait en ces termes: "Dans nos mœurs judiciaires, le nombre fut toujours un élément d'autorité: il augmente à mesure que les juridictions s'élèvent."

Des incompatibilités étaient prévues, plus restreintes en 1848, plus nombreuses en 1852. Sous la Deuxième République, un représentant du peuple[11] ne pouvait être juré de la Haute Cour[12]. Sous le Second Empire, les fonctions de haut-juré étaient "incompatibles avec celles de ministre, sénateur, député au Corps législatif, membre du Conseil d'État."[13]

Dans les deux cas toujours, les jurés ne pouvaient se dérober à cette mission: "Le haut-juré absent sans excuse valable peut être condamné à une amende de 1.000 à 10.000 francs et à la privation de ses droits politiques pendant un an au moins et cinq ans au plus."[14]

Le projet de sénatus-consulte de 1852 précisait néanmoins, en son article 19: "Est excusable le haut juré qui a rempli les mêmes fonctions depuis moins de deux ans."  La commission proposa une rédaction différente. "Il nous a paru — déclara Portalis — qu'il y avait dans ce choix laissé à l'homme  par le projet de sénatus-consulte, quelque chose d'arbitraire qui répugne à la composition d'un bon jury [...], d'un jury aussi solennel que celui qui assiste la Haute Cour. [...] La commission a pensé qu'il fallait dire: ou qu'ils ne sont pas dispensés dans le cas prévu, ou qu'ils le seront toujours. Si l'on veut admettre l'excuse, il faut que ce soit une abstention forcée." Le texte définitif de l'article 19 fut donc: "Ne peut point faire partie du haut jury le membre du conseil général qui a rempli les mêmes fonctions depuis moins de deux ans."

Comme on le voit, ni la Deuxième République ni le Second Empire n'ont attribué au simple jury d'assises le jugement des crimes contre la sûreté de l'État. Pour juger de faits aussi graves, les conseillers généraux en imposaient plus que de simples citoyens; le verdict était ainsi renforcé par l'autorité du jury spécial qui le rendait. 

Concernant la procédure, à l'inverse, la Haute Cour du Second Empire devait respecter "les dispositions, formes et délais prescrits par le code d'instruction criminelle non contraires à la Constitution et à la présente loi"[15]. La chambre des mises en accusations — précision quelque peu redondante — procédait "selon les dispositions du code d'instruction criminelle"[16]. De même, "les incompatibilités, incapacités et excuses résultant des lois sur le jury [étaient] applicables aux jurés près la Haute Cour"[17]. Enfin, "les accusés et le ministère public [exerçaient] le droit de récusation conformément aux lois du jury"[18].

Les sénateurs votèrent en outre une addition à l'article 22:"Les peines seront prononcées conformément aux dispositions du code pénal." Crouseilhes en expliqua la raison: "Une disposition essentielle manquait au projet. Il n'y est point parlé des peines à appliquer. Votre commission a dû se rappeler que la Cour des Pairs avait  cru pouvoir arbitrer les peines sans se rattacher aux précisions du code pénal. [...] En matière si grave, on ne saurait laisser subsister un doute qui pourrait résulter du silence. La fixité des peines connues et déterminées avant le délit est une des maximes fondamentales de  notre droit public. Que serait une justice où la loi ne commanderait pas au juge, mais bien le juge à la loi?". Pour la condamnation de Louis-Napoléon, en 1840, les pairs avaient en effet inventé une peine nouvelle: "l'emprisonnement perpétuel dans une forteresse située sur le territoire continental du royaume". Cet exemple, parmi d'autres[19], n'était pas évoqué dans le rapport et ne le fut pas plus dans la discussion, mais il était évidemment présent à tous les esprits.

Ainsi"la liberté des citoyens sera protégée par les solennelles formalités de la loi commune." concluait le rapport. Nous pouvons reprendre son jugement à notre compte, mais en soulignant que, si ce souci louable de se rattacher à la législation ordinaire ne se trouvait pas aussi explicitement dans la Constitution de 1848, celle-ci s'y conformait tout autant. 

Le projet de 1852 prévoyait également, en son article 22, que le haut jury rendrait son verdict "à la majorité prescrite par les lois  sur le jury". L'exposé des motifs précisait qu'en matière criminelle, la majorité requise était alors de 8 jurés sur 12, soit les deux tiers, mais que le gouvernement envisageait de revenir à la majorité simple de 7 jurés sur 12. "Faut-il ajouter aux difficultés de la répression en exagérant la majorité?" expliquait le rapport. Et il concluait à la nécessité de ne pas préciser, dans le sénatus-consulte, le chiffre exact de la majorité requise, en se fondant sur une double raison:"On n'y gagne pas  seulement de laisser entière la question législative; c'est aussi la déclaration formelle qu'aucune dérogation ne sera faite au droit commun, en faveur de ceux qu'on appelle des accusés politiques. Ils seront jugés à la majorité simple, comme les accusés ordinaires, si la majorité simple est rétablie dans la loi."

Mais le Sénat ne suivit pas le gouvernement sur ce point, comme l'expliqua le rapport: "Votre commission [...] a considéré d'abord que [...] c'était un statut organique que vous alliez discuter, une annexe de la Constitution: serait-il convenable qu'une de ses dispositions principales fût subordonnée à une future et incertaine modification du code d'instruction criminelle? Incertaine, disons-nous, et qui, dès lors, pourrait ne pas se coordonner aux idées générales qui vont présider à l'organisation de la Haute Cour."  Il fallait donc préciser dans le sénatus-consulte la majorité requise[20].

Quant à la nature de cette majorité, le Sénat adopta une solution intermédiaire: "Votre commission aurait été assez portée à penser que la majorité simple offrait des garanties suffisantes. [...] Toutefois [...] elle a pensé qu'une différence assez sensible n'existerait pas entre le nombre de ceux qui condamneraient (19) et le nombre des voix favorables (17)" Le Sénat adopta donc la formule d'"une majorité de plus de 20 voix", c'est-à-dire de 21 jurés sur 36, soit 7/12èmes, ce qui avait l'avantage d'être un multiple de la majorité simple du jury d'assises, mais sans ce que cela fût pour autant la majorité simple.

En se séparant ainsi de la "loi commune", le Sénat se conformait encore à peu près au précédent de la Constitution de 1848. Celle-ci prévoyait en effet que la culpabilité de l'accusé en Haute Cour ne pouvait être reconnue qu'à la majorité des deux tiers des voix[21], soit 8/12èmes.

Et contrairement à ce que souhaitait initialement le Gouvernement, il serait plus difficile de déclarer la culpabilité d'un accusé politique en Haute-Cour que celle d'un accusé de droit commun devant une cour d'assises.

En revanche, la saisine de la Haute Cour de 1852 était totalement différente de celle de 1848. Dans la procédure mise en place en 1848, seule l'Assemblée Nationale pouvait saisir la Haute Cour[22]. Au contraire, dans le système de 1852, le Corps législatif ne pouvait intervenir: le même reproche de partialité politique qu'on faisait à la Chambre haute pour lui retirer le droit de juger était fait à la Chambre basse pour lui contester le droit de déférer. Le rapport de Crouseilhes rappelait, à propos d'une haute cour antérieure, celle de 1791: "L'Assemblée Législative, corps politique unique et puissant, dénonçait, inculpait, accusait; et il faut le dire, dans une forme qui semblait faire une trop grande part à la pensée politique." Pour écarter le Corps législatif de la procédure de la Haute Cour, Crouseilhes invoquait aussi la séparation des pouvoirs: "Il est des principes auxquels il faut revenir avec empressement". Et il citait Montesquieu: "Il n'y a point  [...] de liberté, si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de l'exécutrice."[23]

En 1852, l'article 54 de la Constitution, déjà cité, prescrivait donc: "[La Haute Cour de Justice] ne peut être saisie qu'en vertu d'un décret du Président de la République".

Le rapport sénatorial précisait: "D'après le projet [du sénatus-consulte], le citoyen est protégé par le droit commun; c'est par les officiers de justice ordinaire que sont recueillies les plaintes et les indices: les tribunaux de droit commun en font une première appréciation, et si, sur les apparences de ces premières appréciations de justice, la Haute-Cour est saisie, veuillez remarquer que la suite de l'instruction, toujours et uniquement judiciaire, est élevée, non dénaturée."[24]

En outre, le sénatus-consulte de 1852 prévoyait une chambre des mises en accusation, qui n'existait pas dans le système de 1848: "Lorsqu'un décret du Président de la République a saisi la Haute Cour de Justice de la connaissance d'une affaire, la chambre des mises  en accusation de la Haute Cour entre immédiatement en fonctions."[25] Et "si le fait ne constitue pas un crime de la compétence de la Haute Cour, elle ordonne le renvoi devant le juge compétent qu'elle désigne"[26]

Le renvoi en Haute Cour par le Président de la République n'était donc pas discrétionnaire. Il était encadré et garanti en amont par le filtre de la hérarchie judiciaire, et en aval par celui de la chambre des mises en accusation. Le Président intervenait dans la procédure comme chef de la magistrature[27], comme régulateur suprême.

Le système donnait donc de bonnes garanties contre les mises en accusations abusives, telles qu'on avait pu en voir dans le passé, à l'initiative des assemblées, ou d'une partie de leurs membres[28]. Mais il était aussi conforme à l'équilibre général des institutions nouvelles, qui abaissaient les assemblées et renforçaient de manière très importante les pouvoirs du chef de l'État.

Ce poids du Président de la République se retrouve dans le mode de désignation de la Haute Cour.

Celle de la Seconde République comprenait cinq juges et deux suppléants, issus de la Cour de Cassation. Sous le Second Empire, chacune des deux chambres de la Haute Cour — la chambre des mises en accusation et la chambre de jugement[29] — était également composée de cinq juges et de deux suppléants.

Mais en 1848, c'était la Cour de Cassation elle-même qui nommait les juges de la Haute Cour "parmi ses membres, au scrutin secret et à la majorité absolue"[30]. En 1852, les juges de la chambre de jugement, comme ceux de la chambre des mises en accusation étaient choisis par le Président de la République[31].

En outre, en 1848, "les cinq juges appelés à siéger [faisaient] choix de leur président"[32] alors qu'en 1852, le président de chaque chambre était nommé par le président de la République[33].

Comme si cela ne suffisait pas, le Sénat, par un amendement, renforça encore le poids du chef de l'État dans cette désignation. Dans le projet du gouvernement, en effet, comme dans la Constitution de 1848, les juges et leurs présidents étaient "nommés tous les ans, dans la première quinzaine de novembre"[34]. La commission du Sénat proposa que les présidents des deux chambres de la Haute Cour fussent plutôt nommés "pour chaque affaire", comme c'était le cas pour le procureur général, selon l'article 5. Crouseilhes expliqua, dans son rapport, que les présidents, s'ils étaient désignés d'avance, pouvaient tomber malades ensuite et être ainsi physiquement incapables de mener les débats. L'argument n'est guère convaincant.

Portalis insista pour le maintien du texte initial: si les deux présidents, au lieu d'être nommés d'avance, l'étaient pour chaque procès, l'accusé pourrait croire qu'il était déféré "devant un juge commis pour la nécessité de la cause". Crouseilhes répliqua que, l'ensemble des juges de la Haute Cour restant désignés d'avance, il ne lui semblait pas que la nomination des deux présidents, parmi eux, "doive jouer un si grand rôle". Et Mesnard[35] ajouta: "Les vrais juges de la Haute Cour, c'est le jury; c'est en effet le jury qui statue sur la culpabilité ou l'innocence de l'accusé." Ces arguments minimisaient la modification, ils n'en donnaient pas la justification.

On doit en conclure que l'objectif de l'amendement était celui qu'avait bien compris Portalis: renforcer le poids du chef de l'État dans un procès en Haute Cour, conformément à l'esprit de toutes les dispositions concernant le choix des magistrats. Car le président d'un tribunal mène les débats et pèse donc sur leur issue ainsi que sur leur répercussion dans l'opinion publique. 

*

 La Haute Cour de Justice jugeait en 1852 "toutes personnes renvoyées devant elles comme prévenues de crimes, attentats ou complots contre le Président de la République et contre la sûreté intérieure ou extérieure de l'État"[36]. La Constitution de 1848, quant à elle, s'exprimait ainsi: "Une Haute Cour de Justice juge […] les accusations portées par l'Assemblée Nationale contre le président de la République ou les ministres. — Elle juge également toutes personnes prévenues de crimes, attentats ou complots contre la sûreté intérieure ou extérieure de l'État, […]"[37].

Par ailleurs, la Constitution de la Deuxième République prévoyait, en cas de dissolution de l'Assemblée par le Président de la République, mesure alors formellement inconstitutionnelle: "Par ce seul fait le  président est déchu de ses fonctions [...]. Les juges de la Haute Cour se réunissent immédiatement, à peine de forfaiture: ils convoquent  les jurés dans le lieu qu'ils désignent, pour procéder au jugement du président et de ses complices."[38]  Rien de semblable n'existait en 1852.

Le rapprochement de ces articles montre, au-delà de la procédure, une différence d'objet entre les deux hautes cours et d'esprit entre les deux constitutions. Celle de 1848 protégeait la République et les libertés contre tous ceux qui pouvaient y attenter, au premier rang desquels elle plaçait le Président et ses ministres. Celle de 1852 protégeait aussi le régime, mais au même titre que lui, elle protégeait le Président de la République qui en était l'incarnation.[39]

Quant aux ministres, elle se contentait de dire, en son article 13: "Les ministres [...] ne peuvent être mis en accusation que par le Sénat." Etait-ce devant la Haute Cour? 

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 Lors de l'examen du code de justice militaire par le Sénat, en juin 1857[40], la question de l'immunité sénatoriale fut posée de manière incidente: les sénateurs s'interrogèrent sur la compétence des conseils de guerre et demandèrent si "les maréchaux de France pourraient être soustraits à la juridiction militaire, à raison de leur dignité de sénateur[41]", ce qui "conduirait à admettre la même exception en faveur des généraux revêtus de cette dignité"[42]

Dans sa réponse, Baroche, orateur du Gouvernement[43], élargit la question: "Dans la constitution du 14 janvier 1852, il n'y a aucune disposition qui prévoie le cas où un sénateur est accusé d'un crime ou d'un délit; aucune juridiction spéciale n'y est établie. Est-ce une lacune? Il ne m'appartient pas d'en décider, mais cette lacune, si elle existe, si elle doit être comblée, ne peut l'être que par un sénatus-consulte, et d'une manière générale. Le sénatus-consulte devra s'occuper non seulement des maréchaux, membres de droit du Sénat, mais encore de tous les autres membres de ce grand corps." Ce point méritait d'autant plus d'être tranché — disait-il — que les députés bénéficiaient d'un tel privilège de juridiction. Baroche se déclarait d'ailleurs favorable à une disposition semblable pour les sénateurs: "Je suis de ceux qui ont toujours pensé qu'une pareille garantie était dans la force des choses, qu'elle était inhérente à la dignité du Sénat, et que si elle n'était pas écrite, c'est probablement parce qu'on a trouvé qu'une pareille garantie existait naturellement et de plein droit." Aussi promit-il formellement au Sénat que celui-ci serait saisi d'un projet dans ce sens.

Comme se dessinait, au fil du débat, la perspective d'un retour à un système inspiré de la charte de 1814, qui prévoyait que les pairs ne pouvaient être jugés que par eux-mêmes, Delangle[44], membre de la commission, prit assez vivement la parole: "Ce n'est pas à l'aide d'applications arbitraires, de raisonnements plus ou moins spécieux, de désirs, de regrets, qu'on peut transformer la Constitution. [...] L'Auteur de la Constitution, pénétré des inconvénients de la justice politique, n'a pas voulu que le Sénat pût jamais connaître, ou des crimes commis par des tiers, ou des crimes commis par ses propres membres. [...] On se passionne pour des traditions abandonnées et, dans l'espoir de les raviver, on accuse les constitutions nouvelles d'omission ou d'inconséquence. Cette tactique ici n'est pas possible." Barthe[45], lui aussi membre de la commission, lui répliqua que "le passage du préambule de la Constitution s'appliqu[ait] uniquement [...] au haut tribunal politique, mais n'a[vait] nullement en vue la [...] juridiction relative exclusivement aux sénateurs".

Malgré l'accusation d'inconstitutionnalité proférée par certains pour les raisons qui viennent d'être évoquées, le Sénat ne s'opposa pas à la promulgation du code de justice militaire.

Mais il avait obtenu la promesse que la question de l'immunité de ses membres serait bientôt soumise à son vote. 

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 Conformément à cet engagement, un projet de sénatus-consulte relatif à la compétence de la Haute Cour fut déposé dès la session suivante, le 7 avril 1858[46]. Il fut très largement remanié par le Sénat, tant dans son architecture d'ensemble que dans la rédaction des articles et dans les dispositions de détail. Mais son principe général, conforme au vœu de l'année précédente, resta entier. Par ricochet, il concernait aussi les ministres.

L'article 1 garantissait l'immunité des sénateurs. Barthe, chargé du rapport, en rappela la justification: "L'indépendance des grands corps politiques est la condition essentielle de leur existence. Dans la sphère de leurs attributions et dans l'exercice de leurs droits, ils doivent être à l'abri de toute persécution. La liberté de chacun est celle de tous, et le corps entier a droit d'examen et de contrôle sur tout acte qui porte atteinte à la personne d'un de ses membres." Aucune opposition ne s'éleva contre ce raisonnement, mais le texte de l'article fut remanié dans la forme et déplacé. Il devint l'article 6: "Aucun membre du Sénat ne peut être poursuivi ni arrêté pour crime ou délit, ou pour contravention entraînant la peine de l'emprisonnement, qu'après que  le Sénat a autorisé la poursuite."

L'article 2 du projet concernait la compétence de la Haute Cour pour les crimes et délits de droit commun. Il devint l'article 1 du texte définitif: "La  Haute Cour de Justice [...] connaît des crimes et des délits commis par des Princes de la famille impériale et de la famille de l'Empereur[47], par des Ministres, par des Grands Officiers de la Couronne, par des grand'Croix de la Légion d'Honneur, par des Ambassadeurs, par des Sénateurs, par des Conseillers d'État."

La minorité de la commission était hostile à cette disposition. Plusieurs sénateurs s'y opposèrent en séance. Flahaut[48] affirmait: "Il n'est aucun de vous qui ne sache que l'égalité est la passion du pays; que tout ce qui porte atteinte à ce principe l'irrite et le blesse profondément. [...] Quel sentiment n'éprouvera-t-il pas [...] lorsqu'il verra ce premier corps de l'État [...] récuser le droit commun et demander et voter pour lui-même le privilège d'une juridiction exceptionnelle, privilège opposé à l'un des principes les plus populaires dont la défense lui est confiée?"[49] Il n'admettait la compétence de la Haute Cour que pour les Princes et les ministres.

Bonjean[50] était plus large puisqu'il ne voulait exclure du bénéfice de cette disposition que les sénateurs et les conseillers d'État. Il invoquait la même raison de principe que Flahaut, et ajoutait un argument plus technique: "Comme en effet ces personnages [les princes, les ministres, les ambassadeurs], s'ils ne font partie d'aucun des grands corps de l'État, ne sont point garantis par la nécessité d'une autorisation préalable, il peut être convenable de leur accorder une juridiction qui, par son caractère élevé et la majesté de ses formes, effraye les accusateurs téméraires, et soit en tout cas en harmonie avec les égards qui, jusqu'à preuve de culpabilité, doivent entourer l'accusé placé dans l'une de ces hautes positions. Mais pour les sénateurs et les conseillers d'État, à quoi cela peut-il être bon? Est-ce que la  nécessité de l'autorisation préalable par le Sénat pour les uns, par le Conseil d'État pour les autres, ne suffit pas pour les préserver des poursuites injustes et passionnées que la haine ou l'envie chercheraient à exploiter contre eux? [...] N'est-il pas à craindre aussi, peut-être, que l'opinion publique ne ratifie pas toujours complètement les jugements de cette juridiction exceptionnelle, si respectables que soient les éléments dont on la compose: qu'en cas d'acquittement, principalement, la sentence ne soit attribuée autant peut-être à des considérations politiques qu'à l'innocence propre de l'accusé?"

L'opinion contraire prévalut. Portalis déclara: "Ce n'est point à cause de la qualité de sa personne qu'un [...] sénateur sera jugé par la Haute Cour; c'est en  raison de la fonction dont il sera revêtu. Cette fonction doit être respectée; elle doit être protégée par la loi." Ladoucette[51], après avoir rappelé que cette disposition était conforme à la tradition, notamment au précédent du premier Empire, ajoutait: "Que veut la France en ce moment? un trône entouré d'institutions républicaines, comme on disait en 1830? L'expérience qu'elle a faite de ce genre de gouvernement n'est pas de nature à lui en faire désirer le retour. La France veut un gouvernement fort, un monarque puissant et respecté, environné de tout ce qui constitue l'éclat du trône, entouré de corps dont la situation et la dignité commandent aussi le respect. La France aime la grandeur, la force et l'éclat." Portalis concluait pour sa part sur ce point en affirmant: "Le droit commun, en fait de justice, c'est que chacun soit jugé par ses pairs. Sans cela, il y aurait un contresens, et le droit commun serait violé, s'il était possible qu'un sénateur fût traîné au gré des passions devant la justice ordinaire."

Barthe expliquait, quant à lui, dans son rapport: "Quand il s'agit [...] de juger un grand fonctionnaire qui n'est pas seulement fonctionnaire d'une localité, mais dont les fonctions s'étendent sur tout l'Empire, il a semblé qu'il n'appartenait qu'à une Haute Cour nationale, qu'à un jury convoqué de toutes  les parties de la France, à prononcer dans un tel procès." Et il ajoutait, citant un conseiller d'État de 1808: "Il est bon que les dispensateurs de la justice soient pris dans un ordre  élevé pour rassurer la société entière contre l'impunité de certains fonctionnaires publics, ou pour protéger ceux-ci contre d'injustes poursuites."

Précisons que tout ce dispositif ne s'appliquait pas aux poursuites intentées en vertu de l'application du code de justice militaire. C'était pourtant là que le sénatus-consulte trouvait son origine, comme on vient de le voir. Mais la discipline militaire passait avant tout, pour le Gouvernement comme pour les sénateurs dont une grande partie était issue ou appartenait encore à la marine et à l'armée.

Par ailleurs, en cas de simple délit, la Haute Cour statuait sans l'assistance du jury et était présidée par le premier président de la Cour de Cassation[52]. Le dessaisissement du jury avait, paraît-il, "soulevé de graves objections" en commission[53], mais celles-ci n'ont pas été renouvelées en séance.

Le sénatus-consulte fut voté par 119 voix contre 9 [54]. Il fut promulgué le 4 juin. Il clarifiait un point laissé obscur par la Constitution et par le sénatus-consulte de 1852, en adoptant clairement la théorie du jugement "par les pairs" — ou les quasi-pairs, en l'occurrence les conseillers généraux — pour les hauts dignitaires politiques et administratifs du pays accusés de crimes et délits de droit commun.

Mais les sénateurs avaient-ils discerné toutes les conséquences de ce nouveau texte? La Haute Cour de 1852 avait été conçue pour juger d'éventuels conspirateurs ayant comploté contre l'État. Son organisation et son mode de fonctionnement visaient à protéger contre l'arbitraire les futurs accusés — accusés politiques dans un procès politique, situation dans laquelle s'était trouvé Louis-Napoléon en 1840 — sans pour autant entraver la répression des crimes. Avec la réforme de 1858, ce sont des délits de droit commun dont la Haute Cour pourrait avoir à connaître, commis par de hauts personnages de l'État. Le fait que ceux-ci ne puissent être mis en accusation que par l'Empereur, alors même que c'est l'Empereur qui les a nommés ou qu'ils font partie de sa famille, peut laisser craindre qu'au-delà de l'immunité, il puisse y avoir impunité. Ce sentiment se trouve encore renforcé lorsqu'on se rappelle qu'en cas de jugement, la majorité requise pour déclarer la culpabilité est plus forte en Haute Cour que devant une cour d'assises. 

*

 Aucun ministre, au cours du Second Empire, ne fut déféré en Haute Cour. Quant à Orsini et à ses complices, qui avaient attenté à la vie de l'Empereur, ils furent traduits devant la juridiction ordinaire, alors qu'ils étaient passibles de la Haute Cour.

En revanche, dans l'affaire Victor Noir, en mars 1870, elle fut appelée à siéger. Napoléon III ne s'opposa pas au jugement de son cousin Pierre Bonaparte, qui, il est vrai, était tenu éloigné de la Cour depuis le début du régime.[55]

Pierre Bonaparte avait tué le journaliste Victor Noir, à la suite d'une polémique dans la presse et d'une altercation à son domicile, dans des circonstances assez troubles. Le Gouvernement souhaitait une condamnation au moins symbolique, ne serait-ce que pour apaiser l'opinion échauffée par ce crime. Mais les jurés-conseillers généraux, indisposés par l'attitude des témoins à charge, l'acquittèrent.

L'opinion publique ne ratifia pas le jugement de la Haute Cour. Elle attribua l'acquittement de Pierre Bonaparte non à son innocence, mais à son appartenance à la famille de l'Empereur, donnant ainsi raison à Bonjean. L'expérience ne semble donc pas très probante.[56]

Qu'en aurait-t-il été si Pierre Bonaparte avait été jugé par une cour d'assises ordinaire, c'est-à-dire si le sénatus-consulte de 1858 n'avait pas existé? On ne peut évidemment le savoir. Au demeurant, existe-t-il un bon système en la matière? Lorsque le crime est politique, ou commis par une personnalité en vue, et que la justice se fait sous les yeux de l'opinion, il n'y a guère de verdict qui soit incontesté, guère de juridiction qui fasse l'unanimité. Car aussi respectable soit cette juridiction, aussi juste soit ce verdict, l'affaire est déjà jugée, en son for intérieur, par chaque citoyen, qui n'attend de la Justice que la confirmation de son propre sentiment Sentiment souvent empreint de partialité, d'ailleurs. 

*

 Dans la Haute Cour du Second Empire, on retrouve le même équilibre — ou la même ambiguïté, si l'on préfère — que dans les autres institutions de ce régime.

D'un côté, la prééminence du chef de l'État s'y trouve très fortement marquée, au détriment de tous les autres corps de l'État, et en particulier de la chambre basse; de l'autre, le citoyen bénéficie de garanties sérieuses contre l'arbitraire grâce à des règles très exigeantes au plan du droit, plus exigeantes souvent que sous bien d'autres constitutions de ce siècle.

Ainsi, la Haute Cour du Second Empire, juridiction spécialisée, est-elle infiniment moins suspecte de partialité que les cours de justice de la Restauration, de la Monarchie de Juillet et de la Troisième République[57], qui n'étaient que la Chambre des Pairs ou le Sénat siégeant sous forme de tribunal et sans grande contrainte de procédure, système qui fut en vigueur — il convient de le noter — pendant environ un siècle, sur les deux qui nous séparent de la Révolution de 1789.[58]

Peut-on pour autant entériner le jugement de Crouseilhes, qui affirmait dans son rapport sur le sénatus-consulte de 1852: "Le projet du gouvernement, à la différence des lois précédentes, fait plus grande la part de la justice que de la politique." ?

Ce serait oublier la Haute Cour de la Deuxième République. Certes, les ressemblances avec elles sont nombreuses. Mais on ne peut nier que la juridiction de 1852 était, par son mode de nomination, moins indépendante du chef de l'État que celle de 1848, et que son mode de saisine mettait l'exécutif à peu près hors d'atteinte de toute poursuite. L'Empire est un système "gouvernemental" et non pas parlementaire. Là comme ailleurs.

Il n'en reste pas moins que, contrairement à certaines idées reçues, il institue, dans ce domaine comme dans les autres, des règles dignes d'un État de droit.

Francis Choisel

L’Association Française pour l’Histoire de la Justice en ligne

Les Éditions Actes Sud en ligne

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[1] Charte de 1814, article 33 et charte de 1830, article 28.

[2] Préambule.

[3] Pourtant, s'il est un régime où la chambre haute aurait pu légitimement prétendre à jouer le rôle de Haute Cour, c'est bien le Second Empire. En effet, le Sénat, d'après la Constitution de 1852, n'était pas une seconde chambre législative, comme l'avait été la Chambre des Pairs. Il était le "gardien du pacte fondamental et des libertés publiques" (art. 25), chargé de s'opposer à la promulgation des lois contraires à la Constitution et aux principes de 1789 et de celles "qui pourraient compromettre la défense du territoire" (art. 26), maintenant ou annulant "tous les actes qui lui étaient déférés comme inconstitutionnels par le Gouvernement ou dénoncés pour la même cause par les pétitions des citoyens" (art. 29), interprétant, complétant et modifiant la Constitution par sénatus-consulte (art. 27 et 31). Gardien de la Constitution, le Sénat aurait pu disposer sans trop d'incohérence, du droit de juger des crimes contre la sûreté de l'État.

[4] Préambule de la Constitution de 1852.

[5] Articles 91 à 98.

[6]Article 54.

[7] Quelques mois plus tard, il succéda à Portalis comme Premier président de la Cour de Cassation et devint parallèlement président du Sénat.

[8] Constitution de 1848, article 92 et sénatus-consulte de 1852, article 15.

[9] En citant des propos datant de la Deuxième République.

[10] Constitution de 1848, article 92 et sénatus-consulte de 1852, article 7 .

[11] Autrement dit un député.

[12] Constitution, article 92 .

[13] Sénatus-consulte, article 16.

[14] Ibid., article 20 et, à peu près exactement dans les mêmes termes, Constitution de 1848, article 95.

[15] Sénatus-consulte, article 17 .

[16] Ibid., article 12.

[17] Ibid., article 16.

[18] Ibid. article 21.

[19] Cf la communication de Jean-Jacques Clère.

[20] On aura noté la contradiction de cette argumentation avec le passage déjà cité du même rapport, qui, lui, se félicitait de la référence à la "loi commune", notamment pour l'instruction.

[21] Constitution, article 97 .

[22] Ibid., article 91.

[23] Il faut souligner que, comme celle de 1791, la Constitution de 1848, qui donnait à l'Assemblée Nationale le pouvoir exclusif de saisir la Haute Cour, se réclamait de la séparation des pouvoirs. Celle-ci était qualifiée, par l'article 19, de "première condition d'un gouvernement libre". La Constitution de 1852, elle, ne s'en réclamait pas et ne la respectait pas, contrairement à ce que pourrait laisser penser l'argumentation du baron de Crouseilhes.

[24] Article 8: "L'officier du parquet qui recueille des indices sur l'existence de l'un des crimes désignés par l'article 54 de la Constitution, est tenu de transmettre directement, et dans le plus bref délai, au Ministre de la  justice, copie des procès-verbaux, dénonciations, plaintes et autres pièces à l'appui de l'accusation. Néanmoins, l'instruction de l'affaire est continuée sans retard. — Article 9 - Si la chambre des mises en accusation d'une cour est appelée à statuer sur une affaire  qui serait de la compétence de la Haute Cour, le procureur général est tenu de requérir un sursis et le renvoi des pièces au Ministre de la justice. La chambre doit ordonner ce sursis, même d'office. — Article 10  - Dans le cas prévu par l'article précédent, les pièces sont transmises immédiatement au Ministre de la justice. Si, dans les quinze jours, un décret du Président de la République n'a pas saisi la Haute Cour, les pièces sont renvoyées au procureur général, et la cour d'appel statue conformément au Code d'instruction criminelle. — La Haute Cour de justice peut toujours être saisie, jusqu'à ce qu'il ait été statué par la cour."

[25] Article 11.

[26] Article 12.

[27] L'expression ne se trouvait pas dans la Constitution de 1852. Cependant, l'article 7 précisait que "la justice se rend en son nom".

[28] Cf à ce sujet, les communications de Jean-Jacques Clère et de Catherine Lecomte.

[29] Rappelons qu'en 1848, il n'y avait pas de chambre des mises en accusation.

[30] Constitution, article 92.

[31] Sénatus-consulte, article 3 .

[32] Constitution, article 92.

[33] Sénatus-consulte, article 3 .

[34] Constitution, article 92 et sénatus-consulte, article 3 .

[35] Avocat puis magistrat, il était président de chambre à la Cour de Cassation.

[36] Constitution de 1852, article 54.

[37] Article 91.

[38] Article 68.

[39] Ceci est à rapprocher des conceptions de l'Ancien Régime, analysées dans la communication de Mme Arlette Lebigre.

[40] Il s'agissait d'une loi, dont le Sénat n'était donc censé examiner que la constitutionnalité. Séances des 2 et 6 juin.

[41] Les maréchaux, comme les amiraux, les cardinaux et les princes français étaient membres de droit du Sénat.

[42] Rapport du maréchal Pélissier. Le problème semble avoir été soulevé en commission par Ségur d'Aguesseau.

[43] Il présidait le Conseil d'État et avait, à ce titre, la charge d'assurer la défense des projets du Gouvernement devant le Corps législatif et le Sénat.

[44] Avocat des quatre sergents de La Rochelle, procureur général à la Cour d'appel de Paris au moment du procès de Teste et Cubières, Delangle était alors président de ce dernier tribunal et devint par la suite ministre de la Justice. Il était alors premier président de la Cour des Comptes.

[45] Avocat, lui aussi, des quatre sergents de La Rochelle, Félix Barthe avait été président de la Cour d'appel de Paris, ministre de la Justice, président du Conseil d'État sous Louis-Philippe.

[46] Rapport, discussion et vote les 7, 11 et 14  mai.

[47] Les princes avaient été oubliés dans le projet; ils ont été rajoutés en séance à la demande du Gouvernement.

[48] Général, fils naturel de Talleyrand et père tout aussi naturel du duc de Morny.

[49] Cf l'article 26 de la Constitution: "Le Sénat s'oppose à la promulgation 1°) des lois qui seraient contraires ou qui porteraient atteinte à  [...] l'égalité des citoyens devant la loi [..]".

[50] Avocat puis avocat général à la Cour de Cassation sous la Monarchie de Juillet et la Deuxième République, Bonjean occupa les fonctions de président de section au Conseil d'État avant d'être nommé sénateur.

[51] Ancien maître des requêtes au Conseil d'État.

[52] C'est-à-dire, jusqu'en 1869, par Troplong, également président du Sénat.

[53] Rapport de Barthe. Les archives des commissions ayant été détruites pendant la Commune, avec l'ensemble de celles du Sénat, nous ne pouvons en savoir plus.

[54] Les opposants étaient: Berger, Bonjean, Boulay de la Meurthe, Cambacérès, Flahaut, Heeckeren, Laity, Lavalette, Mérimée.

[55] Il appartenait à la "famille de l'Empereur", non à la "famille impériale".

[56] L'immunité sénatoriale, quant à elle, joua en 1868. Le 10 juillet, Troplong annonça en séance qu'une demande de poursuite contre un sénateur avait été déposée. Les bureaux furent convoqués afin de nommer une commission spéciale. Le 21 du même mois, au rapport de Royer, le Sénat repoussa la demande. Il s'agissait d'un pétitionnaire qui se prétendait diffamé par un rapport de Delangle, qui avait conclu à la question préalable parce que la commission avait considéré la pétition comme injurieuse pour les institutions du pays. Royer fonda le rejet sur l'article 21 de la loi du 17 mai 1819 qui interdisait toute poursuite contre un discours prononcé dans l'enceinte d'une assemblée parlementaire.

 [57] "Le Sénat  peut être constitué en cour de justice pour juger soit le Président de la République, soit les ministres, et pour connaître des attentats commis  contre la sûreté de l'État." (Loi du 25 février 1875 relative à l'organisation du Sénat, article 9)

[58]Cf, à ce sujet la communication d'Alain Girardet.

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