Communication présentée à un colloque du Pôle universitaire Léonard de Vinci sur la cohabitation.

(1998)

Pour une nouvelle pratique

de la cohabitation

I. La cohabitation n’est pas un phénomène nouveau

La cohabitation n’est pas un phénomène nouveau. Sans remonter à Concini pendant la minorité de Louis XIII ni aux états généraux devenus Assemblée nationale constituante sous Louis XVI, nous en avons quantité d’exemples dans notre histoire plus récente, notamment au dix-neuvième siècle.

1. La cohabitation peut être fatale au chef de l’État

Ainsi, en 1827, Charles X disposait d’une majorité à la Chambre et d’un ministère ultraroyaliste selon ses vœux, dirigé par Villèle. Cependant, comme son ministère était usé, et sa majorité divisée, ce dernier convainquit le roi de dissoudre la Chambre. Mal lui en prit : il perdit les élections. Tirant alors la leçon de l’échec, Charles X demanda à Martignac, royaliste modéré, de constituer un gouvernement de compromis. L’expérience ne dura guère : au bout d’un an, las d’un gouvernement qu’il n’avait nommé qu’à contrecœur, Charles X changea de tactique. Choisissant désormais l’affrontement avec la Chambre, il remplaça le ministère Martignac par un autre, composé de vrai fidèles, au premier rang desquels l’ultraroyaliste Polignac. Et, comme il s’y attendait, les députés exprimèrent quelque temps après leur défiance en votant une adresse dite «des 221». Charles X en prit prétexte pour renvoyer cette majorité hostile devant les électeurs. Mais il perdit à nouveau les élections et, s’entêtant malgré cette deuxième dissolution manquée, il en prononça immédiatement une troisième, sans même attendre que la nouvelle Chambre des députés se fût réunie; et il changea la loi électorale afin de gagner enfin les élections législatives. Ce coup de force provoqua au contraire la révolution de juillet 1830 et l’abdication du roi.

Un deuxième exemple de cohabitation malheureuse pour le chef de l’État nous est donné par le septennat de Mac-Mahon. Élu Président de la République en 1873 par l’Assemblée nationale majoritairement monarchiste, celui-ci se trouva, en 1876, confronté à une chambre républicaine. Il nomma Dufaure, homme du centre gauche, à la présidence du Conseil, puis Jules Simon, un peu plus à gauche, dans l’espoir, comme Charles X avec Martignac, d’un compromis avec la majorité parlementaire. Devant les difficultés, Mac Mahon renonça lui aussi et, comme Charles X avec Polignac, se décida à l’affrontement. Il remplaça Jules Simon par le duc de Broglie et renvoya les députés le 16 mai 1877. Mais, malgré un gain de sièges, il n’obtint pas la majorité et fut contraint de «se soumettre» en rappelant Dufaure puis de «se démettre», en 1879, conformément à l’injonction de Gambetta lors de la campagne électorale de 1877.[1]

2. La cohabitation peut aussi se retourner contre la majorité parlementaire

Louis-Philippe fut plus heureux parce que plus habile. Arrivé sur le trône presque par hasard grâce à la révolution de 1830, il fut confronté d’emblée à une Chambre favorable en principe à sa personne, mais dont la devise était : le roi règne et ne gouverne pas. Il réussit néanmoins à affirmer son pouvoir en jouant de la rivalité entre les chefs de la majorité parlementaire, rivalité qu’il provoqua et entretint, avec, comme conséquence, l’instabilité ministérielle. Il demeurait ainsi le seul élément de continuité au sein de l’exécutif et se séparait des ministres quand il le souhaitait[2].

Mais l’exemple majeur, en même temps que le plus proche de la cohabitation que nous vivons, est celui de la Deuxième République. En 1848, Louis-Napoléon Bonaparte fut élu Président de la République au suffrage universel direct en recueillant 75 % des voix dès le premier tour. Il dut gouverner d’abord avec l’Assemblée Constituante à majorité républicaine qui siégeait encore, puis, après les élections de 1849, avec une majorité composée de monarchistes qui avaient contribué à son élection mais qui étaient bien décidés à le marginaliser. La situation était proche de celle qu’avait connu Louis-Philippe. Le Président de la République accepta de jouer le jeu du parlementarisme, bien que celui-ci ne correspondît ni à la lettre ni à l’esprit de la Constitution : il laissa gouverner l’Assemblée et les ministres qu’elle souhaitait; mais il prit soin de s’en désolidariser opportunément par des actes ou déclarations qui soulignaient sa différence ou sa désapprobation. L’Assemblée s’enfonça alors peu à peu dans l’impopularité et le Président apparut de plus en plus comme le recours. En 1851, il renvoya l’Assemblée, organisa un plébiscite qui valait élection présidentielle et fit adopter une nouvelle constitution. Il s’agissait en fait d’un coup d’État. Car ni la dissolution, ni le plébiscite n’étaient autorisés par la Constitution de 1848, et l’opération fut appuyée par la force. Celui qui, un an plus tard, allait devenir Napoléon III conforta ainsi son pouvoir pour deux décennies.[3]

3. La cohabitation est inévitable en régime présidentiel

Ces exemples suffisent à montrer que la cohabitation n’est pas une originalité de la Cinquième République et que par conséquent la responsabilité de cette situation ne peut en être attribuée exclusivement à l’équilibre des pouvoirs qu’elle a établis. Ils font également apparaître qu’il existe maintes manières de cohabiter et donc que la pratique actuelle, issue du modèle mitterrandien, n’est pas la seule possible.

Dans tous les régimes, le problème se pose quand le chef de l’État est indépendant des chambres, c’est-à-dire quand il n’émane pas d’elles et ne peut être renversé par elles, et quand il dispose de pouvoirs importants qu’il veut effectivement exercer même face à une chambre hostile.

Dès lors, seuls les régimes d’assemblée permettent d’éviter le risque d’une cohabitation, en soumettant totalement l’exécutif au législatif, c’est-à-dire en anéantissant, ou même en supprimant, la fonction de Président de la République. C’est d’ailleurs ce qu’entendait faire une minorité de constituants en 1848, précisément pour éviter la dualité du pouvoir. Félix Pyat, qui était l’un d’eux, l’exprima fort clairement à la tribune : «Les corps à deux têtes sont des monstres, et les monstres ne vivent pas. Hors de l’unité, collision sourde ou flagrante, soumission de l’Assemblée ou démission du Président, fatigue et contradiction du corps électoral, duel infaillible entre les deux parties représentatives de la souveraineté.» Cette prédiction s’est révélée en partie juste puisque la Deuxième République n’a vécu que trois ans.

Mais la Cinquième République vit depuis quarante ans. Et la cohabitation est aujourd’hui un monstre qui dure…

II. La règle des institutions de la Cinquième République

La pratique normale de la Constitution de 1958 se trouve parfaitement résumée dans une phrase du message du 31 octobre 1849 adressé par Louis-Napoléon Bonaparte à l’Assemblée[4] : il y estime indispensable «une communauté entière d’idées, de vues, de convictions entre le Président et ses ministres» et souhaitable que «l’Assemblée elle-même s’associe à la pensée nationale dont l’élection du pouvoir exécutif a été l’expression».

1. Le Président doit être visionnaire et le Premier ministre gestionnaire.

Selon cette conception, l’élection présidentielle structure le septennat et commande le fonctionnement des institutions, c’est-à-dire, pour ce qui nous préoccupe en ce moment, les relations du Président de la République avec les ministres d’une part, avec l’Assemblée d’autre part.

Celui-ci dispose d’une légitimité forte, que lui confère son élection au suffrage universel direct. Il jouit également de la durée, c’est-à-dire de l’inamovibilité pendant sept ans. Il doit donc fixer les orientations de long terme et, faisant œuvre de pédagogue, énoncer de grandes vérités, éventuellement dures à entendre. S’appuyant sur son capital de confiance, il force les évolutions nécessaires. Pouvant se permettre une impopularité passagère, il bouscule les intérêts particuliers. Le Président de la République doit être un homme de caractère et un visionnaire.

Le Premier ministre, en période normale, n’a pas de légitimité personnelle puisqu’il est nommé par le chef de l’État. D’autre part, étant responsable devant l’Assemblée et étant, de fait, révocable par le Président, il ne dispose pas de l’assurance de la durée. Le Premier ministre a ainsi un rôle strictement inverse, et complémentaire, de celui du Président. Usant de diplomatie, il gère le quotidien et compose avec les intérêts particuliers. Il cherche l’adhésion au jour le jour du Parlement pour faire voter les lois, et de l’opinion publique afin de gagner les élections législatives à mi-parcours du septennat. Il est l’homme de l’habileté et de la séduction.

Le modèle parfait de cette répartition des rôles est le tandem formé entre 1962 et 1968 par le général de Gaulle et Georges Pompidou. Il n’a rien à voir, on l’aura compris, avec la théorie du fusible, héritée de la monarchie parlementaire[5], et qui se transforme en système du bouc émissaire en période de cohabitation.

2. L’élection présidentielle prime sur les élections législatives

Ceci étant admis, le Président de la République doit-il démissionner en cas de défaite aux élections législatives ?

Selon le général de Gaulle, les élections présidentielle et législatives n’ont pas la même légitimité. L’élection des députés est pour lui une somme de compétitions locales dans lesquelles comptent «dans des conditions très diverses l’action personnelle des candidats, les habitudes bien établies des clientèles électorales, la position des notables politiques locaux, l’influence des journaux du crû». Les élections législatives n’expriment donc pas la volonté nationale, mais reflètent de façon morcelée un certain état, déformé, de l’opinion publique. Inversement, l’élection présidentielle et le référendum, «où l’affaire se joue tout d’un trait entre le Président et la Nation», sont l’expression forte, unitaire, réelle, de la volonté nationale.

Si l’on suit ce raisonnement, des élections législatives ne peuvent annuler une élection présidentielle. Elles ne peuvent constituer une motion de censure contre le Président de la République ni entraîner la perte totale de ses pouvoirs. Pour le général de Gaulle, comme nous le rapporte Alain Peyrefitte, «des élections qui arrivent à leur heure ne remettent pas en cause le mandat donné par le Peuple au Président pour sept ans». Si le résultat est défavorable, il s’agit d’une défaite du Premier ministre, qui ne doit pas entraîner la démission du Président ni forcément le contraindre à nommer un adversaire à la tête du Gouvernement. Selon de Gaulle, toujours d’après Peyrefitte, «le Président de la République doit pouvoir se tirer d’affaire en remaniant son gouvernement avec des personnalités indépendantes, des commis de l’État».

Ajoutons que, si l’effacement présidentiel pouvait se concevoir en 1986 et en 1993, en raison de l’ancienneté de l’élection du Président et, partant, de l’affaiblissement de la légitimité présidentielle, la situation de 1997 était différente : le Président de la République avait été élu moins de deux ans auparavant et, ce que tout le monde oublie dans l’analyse des rapports de force, il jouit du soutien de la deuxième assemblée. La cohabitation présente consiste donc en l’effacement de deux des grands pouvoirs de l’État, le Président de la République et le Sénat, devant le troisième, l’Assemblée Nationale.

L’interprétation que nous venons de développer peut choquer les tenants du parlementarisme intégral. Elle est toutefois la seule possible. Sinon ce serait admettre que des élections législatives peuvent avoir comme conséquence un changement de constitution. Car c’est bien ainsi qu’il faut appeler la modification de l’équilibre des pouvoirs auquel nous avons assisté de 1986 à 1988, de 1993 à 1995 et depuis 1997 : un retour temporaire à la Quatrième ou à la Troisième République par la suspension du régime présidentiel au profit d’un régime d’assemblée.

Notre conclusion semblera au contraire naturelle aux habitués du vrai régime présidentiel, c’est-à-dire du système observant une séparation stricte des pouvoirs. Ce régime nous est peu familier car seules les éphémères constitutions de 1791 et de 1848 l’ont institué; encore, dans ce dernier cas, n’a-t-il pas même été pratiqué comme tel. Il est au contraire la règle aux États-Unis depuis deux siècles. Le Président, d’ailleurs, y est très souvent en situation de cohabitation avec un Congrès hostile. Et cette cohabitation est d’une nature radicalement différente de la nôtre : les ministres sont toujours ceux du Président, de telle sorte qu’aux États-Unis, le pouvoir exécutif reste homogène. A l’inverse, en France, la cohabitation se fait à l’intérieur même de l’exécutif, en réduisant le Président de la République à peu de choses face à un Premier Ministre et à un Gouvernement forts du soutien de la majorité parlementaire.

3. La légitimité présidentielle est atteinte par une défaite aux élections législatives

Toutefois, lorsque les élections interviennent à la suite d’une dissolution, comme en 1997, le raisonnement peut être différent.

Le général de Gaulle considérait que, dans ce cas, les élections ont un caractère quasi-référendaire. Si le Président de la République prend l’initiative de consulter les électeurs en dehors des échéances normales, pour une raison ou dans un but qui ne peuvent être secondaires, il engage sa propre légitimité, donc sa propre responsabilité; et si les élections ne sont pas favorables à ceux qui le soutiennent, cette défaite est la sienne et non plus celle de son Premier ministre. Évoquant cette hypothèse devant Alain Peyrefitte, et se l’appliquant à lui-même, le général de Gaulle trancha sans ambiguïté : «Quel homme serais-je si je m’accrochais alors que le Peuple me désavoue ? De quelle autorité disposerais-je ?»

Le Président doit donc démissionner, quitte à se représenter pour conquérir une nouvelle légitimité et une nouvelle capacité d’action. S’il ne le fait pas, alors qu’il a perdu sa légitimité, son autorité, son pouvoir, il ne se maintient que pour le confort de la fonction. La Présidence devient un «fauteuil vide»[6].

En dehors de cette lecture gaullienne de la Constitution, une interprétation plus nuancée est possible. En cas de défaite de la majorité présidentielle aux élections législatives, que celles-ci interviennent à la suite d’une dissolution ou à leur date normale, la légitimité du Président de la République est indéniablement atteinte. Mais il faut admettre aussi que le vote le plus récent n’exprime pas forcément la volonté la plus profonde des Français, dans la mesure où l’objet du scrutin est différent et où l’élection du Président, dans l’esprit même des électeurs, est plus importante que l’élection des députés.

Le choix de l’élection présidentielle peut donc rester valide malgré un résultat apparemment inverse lors des élections législatives, comme le montre l’exemple de François Mitterrand, réélu en 1988 malgré la victoire de l’opposition en 1986[7]. On peut d’ailleurs parfaitement interpréter le vote de 1997 comme étant d’abord un rejet d’Alain Juppé, le Président n’étant atteint que parce qu’il semblait trop indissolublement lié à lui.

III. Comment cohabiter sans violer l’esprit de nos institutions ?

La cohabitation est donc légitime. Encore faut-il la pratiquer sans violer l’esprit de nos institutions, c’est-à-dire différemment de ce qu’on a fait jusqu’ici.

1. Sur l’essentiel, le dernier mot doit revenir au Président et, en cas de conflit grave avec le Premier ministre et l’Assemblée, au Peuple consulté par référendum

Pour cela, il faut d’abord maintenir entre le Président de la République et le Premier ministre le même équilibre, quelle que soit la majorité parlementaire. A l’un revient «le rôle suprême du chef de l’État, à qui incombe le destin, c’est-à-dire le lointain et le continu»; à l’autre «la charge seconde [de celui] qui, au milieu des saccades de toutes sortes et de tous les jours mène l’action du moment», pour reprendre les définitions du général de Gaulle.

Adopter la théorie du domaine réservé consisterait donc à faire un grave contresens constitutionnel. Le domaine du Président de la République n’est pas, comme on le dit trop souvent, sectoriel (la défense nationale, les affaires étrangères voire les institutions). Il doit être conçu comme une distinction verticale entre l’essentiel qui revient au Président dans tous les domaines, y compris la politique économique, sociale ou culturelle, et l’accessoire auquel se limite l’action du Premier ministre.

En période de cohabitation, le Président de la République ne doit donc pas se cantonner à l’exercice de pouvoirs résiduels et se laisser ainsi marginaliser. Il ne doit pas plus jouer aux chefs de l’opposition parlementaire en chicanant le Gouvernement sur sa manière de gérer les affaires courantes. Il doit au contraire se maintenir à la hauteur de sa fonction, ou s’y replacer s’il n’avait pas su se retenir de s’abaisser aux détails lorsque la majorité parlementaire lui était favorable. Et cette «hauteur» ne doit par être comprise comme une posture arbitrale, c’est-à-dire passive, faisant du chef de l’État le simple «garant» de quelques grands principes, tel François Mitterrand annonçant qu’il veillerait au maintien des «acquis sociaux». Le Président de la République doit prendre des initiatives, imposer ses vues et agir dans son domaine, celui du destin, du lointain et du continu, même quand la majorité parlementaire ne concorde pas avec la majorité présidentielle; et cela sans accepter d’empiètement de la part du Gouvernement[8].

Dans cet esprit, il ne serait pas logique qu’en cas de divergence entre le Président et l’Assemblée, le dernier mot revienne toujours à cette dernière. Car, nous l’avons dit, un doute subsiste sur la volonté réelle du Peuple dès lors qu’il y a contradiction entre les résultats du scrutin présidentiel et du scrutin législatif.  Si le conflit est grave, c’est au Peuple lui-même de trancher, par référendum[9]; et l’on peut supposer que la simple menace de recourir à sa sanction suffirait à apaiser la plupart des crises. Celui qui se sentirait le moins en accord avec le sentiment populaire céderait immédiatement.

2. Il faut tirer toutes les conséquences de la révision constitutionnelle de 1962

Cette pratique est, selon nous, la seule conforme à l’esprit de la Constitution. Mais dans l’état actuel de son texte, elle est difficile à mettre en œuvre. Aussi quelques adaptations sont-elles souhaitables.

Tout d’abord, il faut donner au Président de la République les moyens d’assurer sa vision et sa gestion du long terme en plaçant sous son autorité directe les grands organismes de réflexion, de prévision et d’analyse tels que le Commissariat au Plan ou le Secrétariat général de la Défense nationale.

Ensuite, il faut renforcer le pouvoir d’arbitrage du chef de l’État en modifiant l’article 11 de telle sorte qu’il puisse déclencher une consultation référendaire sans le préalable d’une proposition du Premier ministre. Il suffirait pour cela de s’inspirer de la formule de l’article 12 qui règle la procédure de la dissolution, en écrivant : «Le Président de la République peut, après consultation du Premier ministre et des présidents des assemblées, soumettre au référendum …» De même, l’article 8 devrait être modifié de façon à supprimer la condition de présentation de la démission du Gouvernement pour que le Président puisse changer le Premier ministre. Il pourrait être ainsi rédigé : «Le Président de la République nomme le Premier ministre et met fin à ses fonctions.» Enfin, l’article 45 devrait également être révisé pour transférer au Président de la République le pouvoir d’arbitrage jusqu’alors dévolu au Premier ministre en cas de désaccord entre les deux assemblées : «Le Président de la République peut […] demander à l’Assemblée Nationale de statuer définitivement.» Ainsi le Premier ministre serait-il empêché de neutraliser le Sénat, si celui-ci est favorable au Président.

Ces modifications, loin de porter atteinte à la Constitution de 1958, en sont au contraire un perfectionnement, après ceux que le général de Gaulle lui-même introduisit ou tenta de faire adopter. Force est d’ailleurs de constater que toutes les conséquences de la réforme de 1962 n’ont pas été tirées. Car les rapports entre le Président et le Premier ministre, comme entre le Président et les assemblées, ne peuvent évidemment plus être les mêmes dès lors que le Président de la République est élu au suffrage universel direct et non plus par un collège restreint de notables.

Pour résoudre les problèmes posés aujourd’hui par la cohabitation, c’est donc à achever la réforme de 1962 que nous nous permettons d’inviter le constituant. 

Francis Choisel

Voir aussi :

31 octobre 1849 : Louis-Napoléon Bonaparte récuse la cohabitation.

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[1]On pourrait aussi donner l’exemple, au vingtième siècle, d’Alexandre Millerand, chef du Bloc National et Président de la République à partir de 1920, qui fut confronté au Cartel des Gauches en 1924 et contraint, lui aussi, à la démission, mais dès le lendemain des élections, par une majorité qui refusa d’emblée de cohabiter avec lui.

[2] Cette situation prit fin en 1840, avec l’arrivée de Guizot, qui accepta l’autorité de Louis-Philippe et réussit à s’assurer de la docilité de la Chambre.

[3] Napoléon III se retrouva dans une situation de cohabitation à la fin de son règne, après les élections de 1869. Il revint alors au parlementarisme, en nommant Émile Ollivier, ancien opposant républicain rallié, à la présidence du Conseil. L’entente entre les deux hommes fut réelle, même si leurs vues politiques ne s’accordaient pas toujours; mais l’expérience fut interrompue par la guerre, la défaite, la chute du régime.

[4] Cet anachronisme ne surprendra pas si l’on admet la parenté entre le bonapartisme et le gaullisme. Cf à ce sujet notre Bonapartisme et gaullisme  paru en 1987.

[5] Selon laquelle les ministres sont responsables parce que le roi ne peut pas l’être.

[6] «Le trône n’est pas un fauteuil vide» disaient ceux qui appuyaient la volonté de Louis-Philippe de régner et de gouverner vraiment.

[7] L’exemple de Louis-Napoléon Bonaparte, plébiscité en 1851 et 1852 malgré la victoire des monarchistes aux élections de 1849, le montre aussi.

[8] Certains pourront considérer à première vue que cette répartition des rôles est peu réaliste, mais elle s’apparente à la coopération qui s’établit entre l’État et les pouvoirs locaux, quelle que soit leur couleur politique respective : le Gouvernement, par sa politique générale, impose des orientations et des contraintes dont les collectivités locales, même d’opposition, doivent tenir compte à leur échelon nécessairement subordonné.

[9] Lui donner la parole par de nouvelles élections ne serait pas une manière de pratiquer la cohabitation mais un moyen pour tenter d’y mettre fin. Nous n’analysons donc pas cette hypothèse.

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