Publié dans Napoléon III, l'homme, le politique, actes du colloque du bicentenaire organisé par la Fondation Napoléon, pp.149-167, Ed. Napoléon III, 2008

De la République napoléonienne
à l’Empire orléaniste

Depuis la fin du règne de Napoléon III, il est de coutume de décrire l’évolution constitutionnelle du régime comme l’heureuse transformation d’un Empire autoritaire en Empire parlementaire et de voir dans la Constitution du 14 janvier 1852, promulguée quelques semaines après le coup d’Etat, la rapide et rude codification du pouvoir personnel, tandis que celle de mai 1870 serait l’accomplissement d’un idéal de liberté, résultant d’une série de réformes sages et progressives, entamées à la fin de l’année 1860. On souligne même fréquemment que l’Empereur emprunta ainsi le chemin inverse de celui sur lequel sont habituellement conduits les autres pouvoirs absolus, qui se durcissent au contraire au fil du temps à proportion de la montée du mécontentement auquel ils ont à faire face. Et l’on porte unanimement à son crédit d’avoir voulu, ou du moins d’avoir su accepter, un tel changement.

On suit en cela l’interprétation développée par Emile Ollivier dans ses Mémoires, interprétation qu’il avait présentée dès 1870 dans l’exposé des motifs du sénatus-consulte établissant la nouvelle constitution impériale: «Plutarque a dit que “ce qu’un homme peut faire de plus grand, c’est de donner la liberté à sa patrie, quand il tient le pouvoir absolu”. L’Empereur a cette gloire. Nous ignorons qui, dans l’histoire, la partagera avec lui.»

Cent cinquante ans et trois républiques plus tard, notamment la Cinquième qui nous régit actuellement, il paraît opportun de soumettre cette opinion admise, pour ne pas dire cette idée reçue, à l’épreuve d’une analyse et d’une réflexion moins conventionnelles.

La clef de voûte plébiscitaire du régime

Pour ce faire, il est tout d’abord nécessaire de rappeler sur quelle philosophie d’ensemble repose l’édifice constitutionnel conçu en 1852.

On ne peut en trouver une meilleure synthèse que dans le message du 31 octobre 1849, adressé par Louis Napoléon Bonaparte à l’Assemblée nationale lors du renvoi du ministère d’Odilon Barrot. Le futur Napoléon III y affirme qu’il doit y avoir «communauté entière d’idées, de vues, de convictions entre le Président et ses ministres» et qu’il faut en outre que «l’Assemblée elle-même s’associe à la pensée nationale dont l’élection du pouvoir exécutif a été l’expression». Chez lui, donc, point d’idée d’équilibre, ni de séparation des pouvoirs; seulement celle de leur unité, tout entière tendue vers la réalisation de la volonté populaire [1]. Autrement dit, en République, l’élément central de la vie politique et constitutionnelle est l’élection présidentielle, à l’occasion de laquelle le peuple s’exprime unitairement et directement, dans la plénitude du suffrage universel. Car cette élection n’est pas seulement le choix d’un homme en vue de pourvoir un poste; elle a surtout pour objet de valider de manière claire et irrévocable une ligne politique qui s’impose ensuite à tous: au Président qui l’incarne, aux ministres et aux assemblées qui la développent, à l’administration qui la met en œuvre et jusqu’aux citoyens pris individuellement qui doivent s’y soumettre: «Tout un système a triomphé au dix décembre [2]» déclare-t-il encore dans son message.

La Constitution de 1852 traduit cette conception en une formule lapidaire: «Le Président de la République [l’Empereur] [3] gouverne au moyen des ministres, du Conseil d’Etat, du Sénat et du Corps législatif.»[4] Et elle donne au chef de l’Etat le pouvoir de consulter le peuple par plébiscite: «Le Président de la République [l’Empereur] est responsable devant le peuple français, auquel il a toujours le droit de faire appel.»[5] Car, dans le régime napoléonien, le plébiscite conforte l’élection présidentielle[6], il en tient lieu. Parlant de celui qui permit à son oncle de ceindre la couronne impériale, Louis-Napoléon évoque ainsi «l’élection de 1804»[7] Et il considère celui de décembre 1851, organisé pour demander aux citoyens «le maintien de [son] autorité», comme le substitut de sa réélection interdite par la Constitution de 1848. De la sorte, même lorsque l’Empire, avec l’hérédité dynastique, retranche des principes constitutionnels toute perspective d’élection du pouvoir suprême, l’Empereur garde la possibilité de ressourcer son pouvoir et d’interroger le peuple souverain, comme il le fit en mai 1870, afin que soit manifestée la «pensée nationale» qui s’impose à tous. 

A l’époque, ce mode d’expression plébiscitaire n’apparaissait pas comme démocratique. L’opposition y voyait l’un des signes les plus manifestes du pouvoir personnel; et jusqu’au bout, elle en demanda l’abandon. Jules Grévy, par exemple, affirmait en 1870 que «le plébiscite n’a jamais été un moyen sincère, réel, d’exercer la souveraineté nationale». Aujourd’hui au contraire, l’usage du référendum – autre nom du plébiscite – est unanimement admis. Il est même considéré comme l’expression la plus achevée du suffrage universel et comme le moyen pour le chef de l’Etat, non seulement d’interroger le peuple sur les sujets essentiels à son destin, mais aussi de lui rendre des comptes avant le terme de son mandat. Il est vrai qu’il s’ajoute à l’élection présidentielle et ne la remplace pas, et que ce consensus est récent: malgré les référendums constitutionnels de 1945, 1946 et 1958, qui ne furent pas contestés, on vit encore dans les années 1960 et 1970 de violentes charges contre cette pratique.

Des ministres tout dévoués au chef de l’Etat

Le chef de l’Etat, fort de son élection ou de l’approbation plébiscitaire est ainsi la clef de voûte du système; et les ministres sont logiquement les siens, non ceux de l’assemblée.

Napoléon III était d’autant plus attaché à ce second principe qu’il avait personnellement eu à subir, sous la Deuxième République, les sujétions d’une pratique inverse. En effet, quoique la Constitution de novembre 1848 eût proclamé la séparation des pouvoirs et en eût tiré les conséquences en ne prévoyant pas la possibilité pour l’Assemblée nationale de renverser les ministres, les membres du ministère Odilon Barrot, presque tous d’origine orléaniste, et les députés du parti de l’Ordre, également issus pour la plupart de la monarchie censitaire, lui avaient imposé une pratique parlementaire des institutions. Il avait dû plusieurs fois renvoyer son gouvernement mis en minorité par l’Assemblée; et il avait eu les plus grandes difficultés, surtout au début de son mandat, à orienter l’action des ministres selon ses propres vues. Dans plusieurs publications, nous avons lancé le qualificatif contemporain de «cohabitation» pour définir cette situation.

Pour qu’un tel scénario ne pût se reproduire, Louis Napoléon veilla à ce que la Constitution nouvelle soit sans ambiguïté sur ce point. La responsabilité et la solidarité ministérielles y sont explicitement proscrites: «Les ministres ne dépendent que du chef de l’Etat. […] Il n’y a point de solidarité entre eux.»[8]. Les ministres ne sont que les exécutants, chacun pour ce qui le concerne, de la volonté présidentielle puis impériale. Ils n’ont pas de ligne politique propre. Et un changement d’orientation de l’Empereur dans un secteur de l’action gouvernementale n’entraîne pas obligatoirement le remplacement du ministre qui en a la charge. Il n’y a d’ailleurs pas de gouvernement au sens parlementaire du mot, pas de président du Conseil ou de Premier ministre, pas de renvoi, de démission ni de nomination collectives de ministres.

Pour plus de sécurité, car la pente du parlementarisme était forte, et grand le risque d’y être entraîné, la Constitution établit une stricte séparation entre le Corps législatif et les ministres. Les deux fonctions parlementaire et ministérielle sont incompatibles: «Les ministres ne peuvent être membres du Corps législatif.»[9] Ainsi sont-ils moins portés à la connivence avec ceux dont ils ne peuvent plus être les collègues au Palais Bourbon. En outre, ils ne défendent plus eux-mêmes leurs projets devant les députés. C’est le Conseil d’Etat qui «soutient au nom du Gouvernement la discussion des projets de loi devant le Sénat et le Corps législatif»[10]. Comme le droit d’interpellation est également banni, les ministres n’ont aucune raison d’assister aux séances du Corps législatif; il leur est même interdit de le faire. Un véritable cordon sanitaire est établi entre eux.

Cette construction originale fut dénoncée par l’opposition libérale et républicaine tout au long du règne. Louis Napoléon avait en effet tranché au profit du pouvoir exécutif l’épineux débat sur la prérogative royale, qui agitait le pays depuis un demi-siècle, avait conduit à deux révolutions et provoqué de nombreuses crises, alors que beaucoup estimaient au contraire, à la suite de Thiers, qu’il convenait que «le roi règne et ne gouverne pas». La Troisième République ensuite, après le dernier sursaut du Seize-Mai, et la Quatrième mirent d’ailleurs en pratique cet adage célèbre, qui fait du ministère et non du chef de l’Etat la pièce capitale du mécanisme constitutionnel, sous l’impulsion et le contrôle exclusifs de l’Assemblée.

Aujourd’hui, hors période de cohabitation, plus personne ne conteste que le Président de la République soit le véritable chef du Gouvernement et tout le monde considérerait comme déloyal autant qu’incongru qu’un ministre, fût-ce le Premier, ou pire l’ensemble du ministère voulût se mettre en travers de sa volonté. Ce triomphe posthume de la thèse impériale s’explique aisément. Dans un siècle où la souveraineté du peuple était un principe majoritairement reconnu, on pouvait contester le pouvoir de déterminer et conduire lui-même la politique de la nation à un roi de France ne tenant son pouvoir que de l’hérédité et d’un droit divin auquel on ne croyait plus; on pouvait le reléguer presque hors de la sphère politique, dans un rôle d’arbitre suprême, inviolable et sacré. On pouvait a fortiori le faire à l’encontre d’un roi des barricades à la légitimité mal assurée, et, encore avec une certaine logique, vis-à-vis de Présidents de la République élus par les chambres réunies. Face à eux, la Chambre des députés apparaît tout naturellement comme la seule représentante de la Nation; il est normal, en conséquence, qu’elle commande au ministère. Mais dès lors que le chef de l’Etat est élu directement par le suffrage universel, il en est tout différemment. Les constituants de 1848 eux-mêmes l’avaient bien compris, qui, comme nous l’avons dit, ne donnèrent en droit à l’assemblée aucune tutelle sur les ministres et en firent en principe les hommes du seul Président. Le raisonnement vaut pour la République décennale établie en 1852 au profit d’un Président élu en 1848 dès le premier tour par 74 % des suffrages exprimés et conforté par plus de 75 % des électeurs inscrits lors du plébiscite de 1851. Il vaut aussi, quoiqu’à un moindre degré, pour l’Empire héréditaire, sous réserve que son chef use effectivement du pouvoir référendaire.

Une majorité fidèle et disciplinée

Ce second point étant réglé, il restait à surmonter une dernière difficulté pour que l’équilibre défini le 31 octobre 1849 fût parfaitement établi en 1852. Malgré le mécanisme plébiscitaire et l’absence de responsabilité ministérielle, l’action du chef de l’Etat peut être gravement entravée par une assemblée hostile ou simplement indépendante.

Pour y remédier, outre qu’elle rétablit le droit de dissolution, la Constitution adopte le remède classique de la limitation des pouvoirs du Corps législatif dans le cadre même de la confection de la loi. L’Empereur en a «seul»[11] l’initiative et le droit d’amendement n’existe pas[12]. Comme l’explique le préambule, «le Corps législatif discute librement la loi, l’adopte ou la repousse; mais il n’y introduit pas à l’improviste de ces amendements qui dérangent souvent toute l’économie d’un système et l’ensemble du projet primitif. A plus forte raison n’a-t-il pas cette initiative parlementaire qui était la source de si graves abus, et qui permettait à chaque député de se substituer à tout propos au Gouvernement en présentant les projets le moins étudiés, les moins approfondis.»

Ce raisonnement n’était évidemment pas celui des libéraux, qui avaient connu le système inverse sous la Monarchie de Juillet et sous la Deuxième République, et qui devaient le rétablir sous la Troisième. Ils s’insurgeaient contre ce qu’ils considéraient comme un inadmissible abaissement du Corps législatif. Aujourd’hui, l’énoncé de ces dispositions choque encore; pourtant, elles ne diffèrent guère de celles, plus subtilement conçues il est vrai et toujours contestées par certains, auxquelles la Cinquième République nous a habitués: la maîtrise de l’ordre du jour du Parlement par le Gouvernement, qui réduit l’initiative parlementaire à un simulacre; et la procédure du vote bloqué ou celle du fameux article 49-3, qui suspendent le droit d’amendement quand le Gouvernement le juge opportun.

Mais là n’est pas l’essentiel. Louis Napoléon avait pu constater sous la Deuxième République que les règles constitutionnelles les mieux étudiées sont parfois peu de choses si le rapport de forces politique ne s’y prête pas. En 1848, on l’a rappelé, il avait très largement remporté l’élection présidentielle; mais faute de disposer d’un parti bonapartiste organisé et de pouvoir aligner en nombre des candidats fidèles à sa personne dans tous les départements, il se retrouva en mai suivant, après les élections législatives, face à une assemblée majoritairement composée de monarchistes du parti de l’Ordre. Ceux-ci étaient ses alliés depuis la campagne électorale présidentielle et avaient largement contribué à son succès; mais ils n’étaient pas bonapartistes et ne se considéraient pas comme ses obligés. Ils se mirent en travers de ses volontés et voulurent mener leur politique propre, malgré les dispositions explicites du texte constitutionnel. En 1852, le cauchemar pouvait renaître. Ayant triomphé au plébiscite de décembre 1851 et les conservateurs l’ayant à nouveau rallié, le Prince Président risquait de se retrouver encore en mars face à une assemblée incommode et indisciplinée, et d’être confronté à une désastreuse cohabitation.

Pour l’éviter, autrement dit pour s’assurer que le Corps législatif «s’associe à la pensée nationale» dont le plébiscite avait été l’expression, le régime mit en place le système des «candidatures officielles». Les élections législatives, explique Morny, seront «ou un corollaire ou une contradiction du vote du 20 décembre» car «le suffrage universel est […] facile à conquérir à un nom glorieux […] mais très difficile à fixer sur des individualités secondaires.»[13] Aussi, ajoute Persigny, «comme c’est évidemment la volonté du peuple d’achever ce qu’il a commencé, il faut que le peuple soit mis en mesure de discerner quels sont les amis et quels sont les ennemis du Gouvernement qu’il vient de fonder»[14]. Concrètement, dans chaque circonscription, par l’intermédiaire du préfet, est désigné un candidat du Gouvernement, seul autorisé à se réclamer du soutien de l’Empereur, de telle sorte que tous les autres sont rejetés dans l’opposition. Le choix de l’électeur est simplifié, les attitudes ambigües impossibles, le résultat clair et sans appel. A l’issue du mandat, le soutien impérial est maintenu ou retiré, un député officiel sortant pouvant se voir opposer un nouveau candidat officiel, qui a toutes chances de l’emporter contre lui si les électeurs continuent à faire confiance à l’Empereur.

On reconnaît là le système de nos modernes investitures qui clarifient les scrutins et retirent aux élus une grande part de leur liberté mais permettent seules de constituer des majorités fidèles et des oppositions compactes. On voit aussi que sous le Second Empire, le chef de l’Etat est comme aujourd’hui pleinement engagé dans les élections législatives pour que la majorité présidentielle se transmute en majorité parlementaire. Cela nous paraît naturel, mais cette implication présidentielle n’est admise que depuis peu: dans les années 1960 et 1970, les opposants s’en scandalisaient encore, considérant que cette ingérence de l’arbitre suprême dans les élections en faussait antidémocratiquement le résultat. Au dix-neuvième siècle, le système choquait encore plus. Il n’existait pas de partis organisés caporalisant la vie politique; les députés jouissaient d’une certaine indépendance dans la définition de leur programme et dans leurs votes; ils ne voulaient dépendre que de leurs électeurs. Or, la candidature officielle transformait ces députés-notables regardant l’action gouvernementale d’un œil circonspect en députés-soldats d’une armée majoritaire chargée seulement de seconder et défendre inconditionnellement l’action de l’exécutif. C’était une véritable révolution culturelle. De plus, les préfets étaient invités à user de leur «légitime influence» et à «recommander» ouvertement le candidat de l’Empereur au choix des électeurs[15]; à leur suite, toute l’administration pesait en sa faveur; divers avantages même le plaçaient, face à ses concurrents, dans une situation privilégiée, ce qui était évidemment critiquable et fut vivement critiqué.

Une dernière remarque concernant le Corps législatif doit être faite. Le préambule de la Constitution explique que le système adopté vise à bannir des assemblées les «agitations stériles», les «vaines interpellations», les «accusations frivoles», les «luttes passionnées». Les députés doivent travailler à la seule confection des lois, dans le sérieux et la sérénité, plutôt que de brasser de grandes idées ou de s’ériger en arbitres de l’action gouvernementale. Le Corps législatif, comme l’indique son nom, est une assemblée technique et non pas politique. A ce rôle, l’ancien personnel parlementaire n’était pas préparé; on pouvait même penser qu’il ne s’y plierait point de bonne grâce. Aussi est-ce à des hommes nouveaux que l’Empire choisit de le confier. En 1852, il demanda aux préfets de les lui trouver, pour en faire les candidats du Président: «Quand un homme a fait sa fortune par le travail, l’industrie, l’agriculture, s’il s’est occupé d’améliorer le sort des ouvriers, s’il s’est rendu populaire par le noble usage de son bien, il est préférable à ce qu’on est convenu d’appeler un homme politique.»[16] Ainsi, la candidature officielle n’a-t-elle pas pour but de faire triompher les représentants attitrés du parti du futur Empereur – parti qui, nous l’avons dit, n’existe pas – mais de faire élire des hommes sans engagement, recrutés dans ce qu’on appellerait aujourd’hui la «société civile». Il s’agit de dépolitiser les institutions pour écarter la politique spectacle. Comme, parallèlement, Napoléon III choisit de même des ministres techniciens plus que politiques, on peut considérer que le régime possède un certain caractère technocratique, à tel point qu’on a pu dire à l’époque qu’il n’existait en France qu’un seul homme politique, l’Empereur. Il y a du saint-simonisme dans tout cela, et aussi des préoccupations très modernes.

De tout ce qui précède, nous pouvons tirer un premier élément de réponse à notre interrogation liminaire: la Constitution de 1852 se révèle comme l’exact opposé du système parlementaire, autrement dit comme une sorte d’antithèse parfaite de l’orléanisme; et c’est pour cette raison que les contemporains la jugèrent autoritaire. Car pour beaucoup d’entre eux la Monarchie de Juillet constituait l’aboutissement longtemps espéré d’une lutte contre l’absolutisme entamée en 1789; et le parlementarisme, la seule assurance d’une vraie liberté. Prendre leur contre-pied, c’était donc revenir au despotisme. On remarquera cependant que les recettes de l’orléanisme, importées de l’aristocratique Angleterre et transposées entre 1830 et 1848 dans un cadre lui aussi monarchique et censitaire, n’ont rien de spécialement républicain, bien au contraire. Certes la Troisième République, imitée ensuite par la Quatrième, les a reprises à son compte; mais il ne faut jamais oublier qu’elle fut bâtie en 1875 par une majorité monarchiste[17]. Le bonapartisme, en revanche, est d’esprit pleinement et authentiquement démocratique; il embrasse résolument le principe de la souveraineté nationale, le mène jusqu’à ses conséquences ultimes et prend en compte la radicale nouveauté du suffrage universel.

De rigoureuses garanties juridiques

L’architecture générale des institutions étant ainsi tracée et son principe premier mis en relief, il nous reste, pour bien en apprécier la nature, à souligner quelques dispositions complémentaires, dont l’originalité et la modernité sont, là encore, frappantes.

La première concerne la mission du Sénat. Celui-ci, dit le préambule, «n’est plus, comme la Chambre des Pairs, le pâle reflet de la Chambre des députés, répétant à quelques jours d’intervalle les mêmes discussions sur un autre ton». Il est au contraire le «gardien du pacte fondamental et des libertés publiques»[18], et cela selon deux procédures. D’une part, «le Sénat s’oppose à la promulgation des lois qui seraient contraires ou porteraient atteinte à la Constitution»[19]. Toutes les lois votées par le Corps législatif lui sont systématiquement soumises; il les discute du seul point de vue de leur constitutionnalité; et il les valide ensuite ou les rejette par un vote. D’autre part, il «maintient ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le Gouvernement, ou dénoncés pour la même cause par les pétitions des citoyens»[20]. Ces dernières, même émanant d’un seul signataire, sont solennellement lues en séance, puis analysées par une commission spéciale qui rédige un rapport circonstancié; et après un débat, le Sénat tranche par son vote.

Ces pouvoirs furent scrupuleusement exercés par les sénateurs, de telle sorte qu’on peut dire que sous le Second Empire comme aujourd’hui, il existe un véritable contrôle de constitutionnalité, le Sénat jouant alors le rôle de notre Conseil constitutionnel. Il le fait même de manière plus large, puisque sous la Cinquième République, une loi n’est soumise à ce contrôle que si soixante députés ou sénateurs le demandent, ce qui est assez rare, et que l’idée d’une saisine par les citoyens, émise par le président François Mitterrand et reprise par d’autres après lui, n’a pas encore reçu de commencement d’exécution. On notera par ailleurs que si l’existence d’un contrôle constitutionnel n’est pas une nouveauté en 1852, car elle s’inspire des théories de Sièyès mises en œuvre dans la Constitution de l’an VIII, elle représente néanmoins une originalité puisque ni les deux monarchies constitutionnelles de 1814 et 1830, ni la Deuxième ni la Troisième République ne prévoient un tel contrôle.

Une autre originalité de la Constitution de 1852 réside dans le fait qu’elle ne comporte pas de déclaration des droits et devoirs du citoyen qui lui soit propre, mais un renvoi à ceux de 1789: «La Constitution reconnaît, confirme et garantit les grands principes proclamés en 1789, et qui sont la base du droit public des Français.»[21] Cette affirmation, généralement négligée par les historiens qui n’y voient qu’une référence purement formelle et sans conséquence pratique à l’héritage de la Révolution, est en réalité le fondement d’un dispositif juridique très intéressant. Comme le montre la jurisprudence du Sénat, c’est au texte précis de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 24 août 1789 que renvoie la Constitution de 1852. Or on sait que, malgré son extraordinaire valeur symbolique et parce qu’elle n’était que le préambule de la Constitution de 1791, elle était morte avec elle et avait été remplacée successivement par plusieurs autres: la veille du coup d’Etat, elle n’avait plus de valeur juridique[22]. La Constitution de 1852 la ressuscite et la constitutionnalise, conduisant ainsi le Sénat à s’appuyer sur le détail de ses articles pour exercer son contrôle de constitutionnalité. On reconnaît là un mécanisme que les constitutionnalistes considèrent comme une innovation de la constitution la Cinquième République et d’une jurisprudence tardive du Conseil constitutionnel. Il date en réalité de plus d’un siècle.

Il convient de s’attarder aussi sur la procédure de révision. La Constitution, qui attribue ce pouvoir au Sénat, ajoute cependant: «Sera soumise au suffrage universel toute modification aux bases fondamentales de la Constitution, telles qu’elles ont été posées dans la proclamation du 2 décembre et adoptées par le peuple français.»[23] Là encore, il ne s’agit pas d’une vague allusion à l’esprit général qui anime les institutions mais de la référence au texte précis de cinq bases constitutionnelles explicitement énoncées dans la proclamation du coup d’Etat, formellement soumises aux citoyens par le plébiscite qui a suivi et rappelées en tête de la Constitution[24]. Ainsi donc, si la modification est mineure, un sénatus-consulte suffit. Si elle entre en contradiction avec l’un des principes ou remet en cause l’une des règles approuvés par le plébiscite fondateur du régime, le sénatus-consulte doit être ratifié par un nouveau plébiscite. Comme aujourd’hui, la procédure de révision constitutionnelle est double, parlementaire ou référendaire. Mais elle est plus stricte car elle ne laisse pas au chef de l’Etat la libre appréciation de l’opportunité de consulter le peuple ou de ne pas le faire. Elle l’y contraint dans des cas bien précis.

On relèvera enfin qu’une Haute cour de justice est instituée pour juger des crimes, complots et atteintes à la sûreté de l’Etat, composée de magistrats de la Cour de cassation assistés d’un jury de conseillers généraux tirés au sort. Fort semblable à celle de la Deuxième République, elle offre aux accusés de nettement meilleures garanties que celles des monarchies censitaires et de la Troisième République, hautes cours qui ne sont que la seconde chambre – Chambre des pairs ou Sénat – transformée en tribunal d’exception.

Toutes ces dispositions surprennent par la rigueur de leur construction juridique, qui correspond assez peu à l’image qu’on se fait habituellement du Second Empire. On ne sait d’ailleurs si on les doit à Louis Napoléon lui-même ou aux juristes qui ont avec lui tenu la plume constituante: Rouher, Mesnard, Troplong[25]. Elles témoignent en tout cas d’une maturité démocratique que seule en son siècle la Deuxième République peut prétendre égaler. Et elles nous conduisent à notre seconde conclusion d’ensemble: la Constitution de 1852, par son antiparlementarisme et son caractère plébiscitaire fonde à coup sûr un régime d’autorité, et qui se veut tel; mais, par son respect scrupuleux de la souveraineté nationale et des principes de 1789 aussi bien que par les règles de droit très élaborées qu’elle met en place, elle ne saurait en aucune façon être considérée comme arbitraire.

Retour aux errements antérieurs

Ce système se maintint dans sa pureté originelle jusqu’en 1860. A cette date s’ouvrit une ère de réformes libérales, qui touchèrent à tous les domaines, à commencer par le domaine constitutionnel. Le 24 novembre, un décret impérial rétablit l’adresse votée par les deux assemblées en réponse au discours du trône, créa des ministres sans portefeuille chargés de défendre les projets de loi avec les conseillers d’Etat, assouplit les restrictions au droit d’amendement, élargit la publicité des débats du Corps législatif et du Sénat[26]. Un autre, le 19 janvier 1867 remplaça l’adresse par le droit d’interpellation et permit qu’un ministre, sur délégation spéciale de l’Empereur, puisse défendre lui-même ses projets devant les deux assemblées[27]. Des sénatus-consultes, en 1861, 1866, 1867, augmentèrent les pouvoirs du Corps législatif en matière financière, allongèrent les sessions, assouplirent encore les modalités du droit d’amendement et conférèrent au Sénat un droit de veto politique sur les lois votées par le Corps législatif. En septembre 1869 surtout, un nouveau sénatus-consulte rétablit la solidarité et la responsabilité ministérielles ainsi que la possibilité pour les ministres d’être en même temps député et de défendre eux-mêmes, en toutes occasions, leur action et leurs projets ; l’initiative des lois et le droit d’amendement étaient pleinement rendus au Corps législatif, et le droit de veto du Sénat renforcé. Enfin, par un sénatus-consulte ratifié par plébiscite en mai 1870, toutes ces transformations furent confirmées et réunies dans le texte d’une nouvelle constitution qui, en outre, faisait du Sénat une seconde chambre ayant les mêmes attributions que le Corps législatif.

A l’issue d’une évolution qui avait duré presque dix ans, la Constitution impériale se trouvait ainsi profondément transformée. L’Empereur n’est plus la clef de voûte des institutions, ni tout puissant face aux chambres: ce n’est pas «au moyen» des ministres et des grands corps de l’Etat qu’il gouverne, mais avec leur «concours»[28]. Les ministres sont solidaires et responsables devant le Corps législatif; ils ne dépendent plus de l’Empereur seul: «Les ministres délibèrent en conseil sous la présidence de l’Empereur. – Ils sont responsables.»[29] Ils «peuvent être membres du Sénat et du Corps législatif»[30]; ils défendent eux-mêmes devant les assemblées leurs projets et leur politique, les conseillers d’Etat n’étant plus que leurs auxiliaires. Le Corps législatif a l’initiative des lois, concurremment avec le chef de l’Etat et avec le Sénat; il dispose du droit d’amendement et du droit d’interpellation. La candidature officielle est supprimée[31]. Le Sénat, enfin, est une seconde chambre législative en tout semblable au Corps législatif: «Le Sénat discute et vote les projets de loi.»[32] Il a perdu son pouvoir de révision. Il n’existe plus de contrôle de constitutionnalité, ni dans le processus législatif ni par voie de pétition; de ce fait, la référence aux principes de 1789 n’a plus d’effet pratique. L’Empire, désormais, est donc parlementaire, comme l’a été la Monarchie de Juillet et comme le sera la Troisième République. Il est méconnaissable.

Comment en est-on arrivé là ? Une première explication réside dans le caractère «perfectible» des institutions impériales. Le préambule de 1852 l’affirme hautement: «L’Empereur disait au Conseil d’Etat: "Une constitution est l’œuvre du temps ; on ne saurait laisser une trop large voie aux améliorations." Aussi la Constitution présente […] n’a pas enfermé dans un cercle infranchissable les destinées d’un grand peuple ; elle a laissé aux changements une assez large voie.» Dans son discours du trône du 14 février 1853, quelques semaines à peine après le rétablissement de l’Empire, Napoléon III avait par ailleurs solennellement indiqué: «A ceux qui regretteraient qu’une part plus large n’ait pas été faite à la liberté, je répondrais: la liberté n’a jamais aidé à fonder d’édifice politique durable ; elle le couronne quand le temps l’a consolidé.» Dès le départ, il avait donc expliqué que l’édifice impérial était inachevé et annoncé que la liberté le couronnerait le moment venu.

Aussi les contemporains ont-ils unanimement présenté l’évolution constitutionnelle du régime comme le «couronnement» attendu de l’édifice: les libéraux, trop contents de voir triompher leurs thèses, pour encourager l’Empereur à aller toujours plus loin ; les bonapartistes, résignés, pour sauver la face et donner à l’Empereur le mérite des changements. Pourtant, certains y voyaient un reniement, une trahison: «Ce n’est pas là le couronnement, s’exclama le sénateur Ségur d’Aguesseau, c’est le renversement de la pyramide.»[33] L’Empereur n’était pas loin de partager cette opinion. C’est prudemment, à tâtons, qu’il avança d’abord. C’est la pression de l’opposition au Corps législatif – Thiers et son discours sur les libertés nécessaires, Ollivier et ses offres conditionnelles de ralliement – qui le conduisit au décret du 19 janvier. Ce sont les élections de juillet 1869 et l’interpellation des 116 qui l’amenèrent au sénatus-consulte de septembre. Et le projet qui aboutit à la Constitution de 1870 fut durement négocié avec Emile Ollivier et son gouvernement.

En outre, Napoléon III préserva toujours la possibilité de revenir à son point de départ. C’est ainsi que le sénatus-consulte de 1869 aurait dû être ratifié par plébiscite, parce qu’il rétablissait la responsabilité ministérielle et qu’il entrait en contradiction avec l’une des bases premières de la Constitution de 1852 [34]. Mais Napoléon III s’y refusa. A Rouher qui lui rappelait que consulter les Français sur ce point était une obligation découlant de l’article 32 du pacte fondamental, il répondit: «J’entends me réserver [le plébiscite] comme la ressource suprême des mauvais jours. Je ne veux maintenant procéder que par sénatus-consulte pour pouvoir retirer de même les réformes si l’expérience démontre leur danger. C’est en ce cas seulement que je demanderais à un plébiscite de ratifier cette reprise du pouvoir.»[35] L’Empereur préféra donc l’inconstitutionnalité de la réforme plutôt que son irréversibilité, car il en craignait «le danger». Le problème se posa dans les mêmes termes en 1870: la transformation du Sénat était contraire à une autre base constitutionnelle ratifiée par le peuple en 1851 [36]; un plébiscite était requis pour valider la réforme; l’Empereur n’en voulait toujours pas. Contre Rouher encore, Emile Ollivier abonda dans son sens: «Nous ferons une monarchie parlementaire en présence d’un plébiscite fait contre elle. Ce serait embarrassant si l’opposition avait intérêt à se servir de cette contradiction, mais elle ne se soucie pas plus de plébiscite que Votre Majesté; la majorité ne le réclamera pas et nous vivrons en paix dans notre illogisme.»[37] Cette fois pourtant, le souverain dut céder, tant il était évident que la Constitution de 1870 était la négation de celle de 1852; et le plébiscite eut lieu. Il est vrai, toutefois qu’il s’arrêta au bord du précipice, avant que le trône ne devienne «un fauteuil vide»[38]. Il conservait en effet son pouvoir plébiscitaire, sa responsabilité devant le Peuple, la possibilité de renvoyer les ministres, le droit de dissolution. Et le pouvoir de révision appartenait désormais au «Peuple, sur la proposition de l’Empereur»[39], disposition qui figeait durablement le nouvel équilibre dans le but d’éviter de nouvelles atteintes à la prérogative impériale.

Il n’en reste pas moins qu’il est impossible de parler de «couronnement» à propos de cette évolution, sauf à commettre un grave contresens sur la doctrine napoléonienne. Il ne faut pas confondre en effet couronnement de l’édifice et perfectibilité de la constitution. La liberté promise en 1853 n’est pas le parlementarisme; elle ne se confond pas avec lui; il n’en est pas une composante; pas plus que la perfectibilité de la Constitution n’avait pour but de permettre son retour. Le couronnement, c’est la liberté de la presse, le droit de réunion, le droit d’association, le libre échange peut-être, et tant d’autres réformes opérées ou programmées entre 1860 et 1870. La perfectibilité, quant à elle, était d’abord une un principe nécessaire dans la perspective de la transformation espérée de la République de 1852 en un nouvel Empire; elle était aussi et surtout une procédure permettant «qu’il y ait, dans les grandes crises, d’autres moyens de salut que l’expédient désastreux des révolutions.»[40] L’évolution constitutionnelle du Second Empire vers le régime parlementaire n’est rien d’autre que cela: un moyen de salut pour éviter le renversement du régime. Et elle s’explique par ce postulat bien connu de Louis-Napoléon: «Marchez à la tête des idées de votre siècle, ces idées vous suivent et vous soutiennent. Marchez à leur suite, elles vous entraînent. Marchez contre elles, elles vous renversent.»[41] Le parlementarisme était l’une des idées du siècle; à partir de 1860, Napoléon III marcha à sa suite et fut entraîné.

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A cette lumière, l’histoire constitutionnelle du Second Empire apparaît sous son véritable jour. En 1852, libre d’agir selon sa volonté, le Prince Président mit en place un régime selon ses vœux. Celui-ci, que des contemporains baptisèrent «système gouvernemental» par opposition au système parlementaire, est en réalité ce qu’aujourd’hui nous appellerions tout simplement un régime présidentiel. Il est fondé, via le référendum-plébiscite, et pour Napoléon III personnellement via son élection de 1848, sur la légitimation directe par le peuple du chef de l’Etat et de son projet; il fonctionne selon des règles à peine plus radicales que celles que le constituant de 1958 a qualifié de «parlementarisme rationnalisé»; et il garantit le pays contre l’arbitraire par de rigoureuses protections juridiques qui remplacent le contrôle politique des chambres.

Mais les contemporains n’étaient pas mûrs pour comprendre ni admettre ce qui n’était pourtant que la conséquence logique de la souveraineté du peuple, en sa forme la plus intégrale, le suffrage universel. Napoléon III pensa pouvoir en démontrer la justesse par l’expérience, en restreignant d’abord les libertés civiles et politiques qui en eussent permis la contestation et perturbé le fonctionnement; et il se promettait de les consacrer pleinement quand le nouveau système aurait fait consensus. Il s’aperçut peu à peu que la pente du parlementarisme, idée du siècle, était trop forte et, les difficultés extérieures, économiques et intérieures l’y poussant, il décida de faire des concessions pour éviter l’affrontement, de devancer même parfois les revendications constitutionnelles, cédant jusqu’à l’extrême limite du reniement. Il aboutit ainsi, en 1870, à un compromis très en retrait par rapport à ce qu’il eût souhaité, à une sorte d’Empire orléaniste, régime bâtard mais seul possible peut-être compte tenu des mentalités du moment, et qu’il se réservait probablement de ramener à son authenticité napoléonienne dès que cela serait possible.

Il fallut en fait attendre près d’un siècle, marqué par les misères et les débordements du régime d’assemblée sous la Troisième et la Quatrième République, pour qu’on en revienne à partir de 1958 et surtout de 1962 à un esprit et à des solutions proches de ce qui avait été imaginé par le constituant de 1852, solutions qui, depuis l’alternance de 1981, sont maintenant à peu près unanimement admises .

Francis Choisel

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[1] Guizot ne disait pas autre chose lorsqu’en 1816, il écrivait : « L’unité dans le gouvernement est une nécessité si impérieuse que toutes les constitutions possibles, quels que soient leurs éléments, tendent constamment à y arriver. […] Il y a unité dans le gouvernement lorsque le pouvoir chargé de régler et de diriger les intérêts généraux de la société peut remplir cette tâche dans toute son étendue sans être arrêté ou troublé dans son action par des obstacles qui compromettent son existence. […] On voit par là ce qu’on doit penser de cette vaine théorie de la division, de la balance et de l’équilibre des pouvoirs, qui jette encore tant de confusion dans nos idées politiques. […] Cet équilibre prétendu ne produit qu’une véritable lutte qui doit nécessairement finir ou par la destruction du plus faible des éléments opposés, ou par la fusion et l’union réelle de ces pouvoirs destinés en apparence à se balancer. […] Dans la réalité au contraire, [ le chef de l’Etat et les deux chambres ] forment une seule et même puissance qui gouverne avec la force de ces trois éléments réunis. » Des mêmes prémisses, le futur Empereur et le futur Président du conseil de Louis-Philippe tirent toutefois des conclusions différentes. Tandis que le premier en déduit la toute puissance du chef de l’Etat, l’autre aboutit à l’inverse au régime parlementaire et à l’omnipotence des chambres. Nous comprendrons plus loin pourquoi.
[2] Date de son élection à la Présidence de la République en 1848.
[3] La Constitution de 1852, rédigée après le coup d’Etat, maintient dans un premier temps la République et demeure en vigueur, sans modification significative, par delà le rétablissement de l’Empire.
[4] Article 3.
[5] Article 5.
[6] Peut-être même le fait elle plus qu’on ne pense. Dans le texte de 1852, qui place au sommet de l’Etat un Président de la République nommé pour dix ans, ne figure aucune disposition organisant son élection.
[7] Lettre du 15 novembre 1836 à Odilon Barrot, citée par A. Dansette in Louis-Napoléon à la conquête du pouvoir, Hachette, 1961, éd. de 1973 p.141.
[8] Article 13.
[9] Article 44.
[10] Article 51. Plus précisément le Président du Conseil d’Etat, qui siège par ailleurs au conseil des ministres, secondé par trois conseillers d’Etat de la section qui a élaboré le projet.
[11] Article 8.
[12]  Un amendement peut certes être proposé par la commission chargée d’étudier le projet mais cet amendement est alors transmis au Conseil d’Etat qui dispose d’un droit de veto : si celui-ci l’écarte, « il ne pourra être soumis au Corps législatif » (article 40).
[13] Circulaire du ministre de l’Intérieur aux préfets, datée du 20 janvier 1852.
[14] Circulaire du ministre de l’Intérieur aux préfets, datée du 11 février 1852.
[15] Circulaire déjà citée de Morny.
[16]  Ibid.
[17] Celle-ci avait remporté les élections de février 1871 et tenté en 1873 de restaurer la royauté. N’y étant pas parvenue, elle se résigna en 1875 à organiser la République, en se tenant au plus près possible se son idéal politique : l’orléanisme.
[18] Cinquième base constitutionnelle.
[19]  Article 26.
[20] Article 29.
[21] Article 1.
[22] A cette, date, c’est le préambule de la Constitution du 4 novembre 1848 qui s’appliquait, ainsi que les droits qu’elle énonce en ses premiers articles.
[23] Article 32.
[24] A titre d’exemple : « 1° - Un chef responsable nommé pour dix ans. » ou encore : « 4° - Un corps législatif discutant et votant les lois, nommé par le suffrage universel, sans scrutin de liste qui fausse l’élection. »
[25] Rouher et Mesnard étaient avocats, Troplong était jurisconsulte et magistrat.
[26] Un sénatus-consulte confirma le décret sur ce dernier point. 
[27] En 1863, les ministres sans portefeuille avaient été supprimés et leur rôle confié au ministre d’Etat. Celui-ci continue à le remplir après le décret du 19 janvier, jusqu’à la suppression de cette fonction en 1869.
[28] Article 10
[29] Article 15.
[30] Article 20.
[31] Comme on le sait, il ne s’agit pas d’une disposition constitutionnelle, mais le chef du Gouvernement, Emile Ollivier, annonce officiellement qu’il n’y sera plus fait recours.
[32] Article 30.
[33] Lors de la discussion du sénatus-consulte de 1869, séance du 6 septembre.
[34] La deuxième.
[35] – Propos tenu en présence de Vuitry, qui l’a rapporté à Emile Ollivier. L’Empire libéral, tome XII, éd. 1908, p. 33.
[36] La cinquième.
[37] E. Ollivier, op. cit., tome XIII, pp. 256-257.
[38] Expression utilisée sous la Monarchie de Juillet par ceux qui estimaient que le roi ne pouvait régner en s’abstenant totalement de gouverner.
[39] Article 44.
[40] Préambule de la Constitution de 1852.
[41] Fragments historiques, 1688 et 1830, chapitre V, conclusion.

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