Notice du Dictionnaire du Second Empire publié sous la direction de Jean Tulard, de l’Institut

(Fayard, 1995, 1348 p.).

Le Sénat du Second Empire

Tirant les enseignements de l'expérience monocamériste de la Deuxième République, Louis-Napoléon Bonaparte, dans sa proclamation du 2 décembre 1851, se déclara «persuadé que (...) la prépondérance d'une seule assemblée (était) une cause permanente de trouble et de discorde». Aussi proposa-t-il à la ratification plébiscitaire, parmi les bases fondamentales de la Constitution, la création d' «une seconde assemblée, formée de toutes les illustrations du pays, pouvoir pondérateur, gardien du pacte fondamental et des libertés publiques». Par référence au premier Empire, cette assemblée reçut, dans la Constitution du 14 janvier 1852, le nom de Sénat.

Les membres en étaient nommés par le chef de l'État (art. 20) sans limitation ni justification de son choix (à la différence du système des «catégories» de la Monarchie de Juillet), mais en respectant un effectif maximum de 150 (art. 19), ce qui excluait toute possibilité de «fournée». En sus, le Sénat comprenait des membres de droit: les cardinaux, les maréchaux, les amiraux (art. 20) et, après le rétablissement de l'Empire, les princes français, c'est-à-dire les membres de la famille Bonaparte appelés éventuellement au trône, ce qui porta l'effectif moyen du Sénat durant l'Empire à environ 165 membres. Dans l'esprit, défini dans le préambule de la Constitution, le Sénat devait être composé «des éléments qui, dans le pays, créent les influences légitimes: le nom illustre, la fortune, le talent et les services rendus». Dans les faits, on constate qu'il fut majoritairement constitué de membres des anciennes assemblées parlementaires: anciens pairs ou députés de la Monarchie de Juillet, voire de la Restauration ou de la Révolution et de l'Empire pour les plus âgés, anciens représentants de la Deuxième République, puis, au fil des années, anciens membres du Corps législatif: au total, à peu près la moitié des 329 sénateurs qui ont été nommés entre 1852 et 1870. La seconde catégorie la plus représentée au Sénat était constituée par les généraux et dignitaires de l'armée et de la marine, soit près d'un tiers des sénateurs. On trouvait également en nombre des préfets, des diplomates, des membres de l'Institut (autour de 10 % chaque), des procureurs généraux, les héritiers des grands noms du premier Empire et d'autres de l'Ancien Régime, quelques vieux fidèles et membres de l'entourage de Napoléon III. On notera que tous les premiers présidents successifs de la Cour de Cassation et de la Cour des Comptes, tous les gouverneurs de la Banque de France, tous les gouverneurs généraux de l'Algérie, tous les préfets de Paris et de Lyon et les préfets de police de la Seine, tous les ministres de Napoléon III (Empire parlementaire exclu), tous les grands chanceliers de la Légion d'honneur, ont été sénateurs. (Bien évidemment, chacun pouvait appartenir ou avoir appartenu à plusieurs des catégories sus-citées.). Les fonctions, gratuites à l'origine (art. 22) s'accompagnaient, après le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 (voir plus bas), d'une dotation annuelle de 30.000 francs.

Le président et les vice-présidents du Sénat étaient nommés par l'Empereur, pour un an renouvelable, parmi les sénateurs (art. 23). Il y avait un grand référendaire chargé de l'administration et de la comptabilité, un secrétaire du Sénat chargé du service législatif, également sénateurs et nommés par l'Empereur, et deux secrétaires élus pour la durée de la session. Le roi Jérôme fut nommé président dès l'origine, mais il présida peu, laissant ce soin au premier vice-président, Mesnard. Il démissionna en novembre 1852, à la suite d'un différent avec le Sénat (voir plus bas). Il fut remplacé, après la clôture de la session extraordinaire, par Troplong qui, lui, présida consciencieusement toutes les séances, sauf extrêmement rares exceptions, et qui fut reconduit dans ses fonctions jusqu'à sa mort en mars 1869. Le premier président d'alors, Paul Boudet, assura l'intérim jusqu'à la fin de la session. Rouher succéda à Troplong en juillet et assura lui aussi la présidence effective, jusqu'à la chute de l'Empire.

Les membres du Sénat étaient «inamovibles et à vie» (art. 21). Ils étaient nommés en moyenne vers l'âge de 60 ans, en général entre 45 et 69 ans, exceptionnellement à moins de 40 ou à plus de 85 ans. L'âge moyen des sénateurs augmenta d'un peu plus de 60 ans en 1852 jusqu'à environ 67 ans en 1870. Un quart d'entre eux, à peu près, siégea durant tout l'Empire, la longévité moyenne de la fonction étant de 9 ans. Mais certains, en raison d'une nomination tardive, n'eurent pas même le temps de venir siéger avant de mourir. D'autres, malades, ont été durablement absents à la fin de leur vie. D'autres encore, en activité parfois loin de Paris, étaient quasi-systématiquement «absents pour le service de l'Empereur».

Le Sénat occupait le Palais du Luxembourg. Les sénateurs siégeaient en costume. Il n'y avait qu'une session ordinaire par an, assez courte, comportant environ 25 séances (hors réunions des bureaux et des commissions) qui s'étalaient en général de février ou mars jusqu'en juin ou juillet, et qui duraient rarement plus de trois heures. Il y eut six sessions extraordinaires au cours du régime, exclusivement consacrées au vote de modifications constitutionnelles; elles duraient de 5 à 10 séances. Comme au Corps législatif, des conseillers d'État nommés à cet effet et leur président exprimaient la pensée du gouvernement à la place des ministres; les ministres en exercice membres du Sénat restaient généralement sur la réserve, et lorsqu'ils parlaient, le faisaient à titre de simple sénateur. Le ton des discussions était très courtois; on évitait de se livrer à des mises en causes personnelles. Dans les scrutins importants, on répertorie environ 130 votants, plus généralement autour de 80; et l'on peut penser que, lorsqu'il n'y avait pas de vote, l'effectif était parfois moins important encore. Les séances n'étaient pas publiques; aussi les débats du Sénat restaient-ils complètement inconnus de l'opinion, sauf exceptionnelle allusion au Moniteur. Cela nuisait évidemment à sa notoriété et à son influence dans le pays.

 Le principal rôle du Sénat était le contrôle de constitutionnalité des actes du gouvernement, du Corps législatif et de l'administration. «Aucune loi ne (pouvait) être promulguée avant de lui avoir été soumise.» (art. 25)  Il les examinait toutes mais n'avait le droit d'en discuter que sous ce rapport, à l'exclusion de toute considération sur leur intérêt politique ou sur leur utilité technique. «Nous ne sommes pas chargés de faire les lois» disait le roi Jérôme lors de la séance inaugurale du Sénat. Et le préambule de la Constitution: «Le Sénat n'est plus, comme la Chambre des pairs, le pâle reflet de la Chambre des députés, répétant à quelques jours d'intervalle, les mêmes discussions sur un autre ton.» Il était, au contraire, une «sorte de cour de cassation politique», selon l'expression de Troplong, qui devait «s'oppose(r) à la promulgation des lois qui seraient contraires ou qui porteraient atteinte à la constitution, à la religion, à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle, à l'égalité des citoyens devant la loi, à l'inamovibilité de la magistrature (et) de celles qui pourraient compromettre la défense du territoire» (art. 26). En soi, l'existence d'une telle cour constitutionnelle avait pour effet de prévenir toute violation de la Constitution. Aussi le Sénat n'eut-il que rarement l'occasion de s'opposer à une loi. Il le fit par exemple en 1856, en empêchant, par 60 voix contre 56, l'autorisation législative d'une taxe municipale sur les chevaux et les voitures circulant dans Paris, qui était, selon lui, contraire à la déclaration des droits de l'Homme de 1789, garantie par l'article 1 de la Constitution. (La loi d'autorisation ne fixait pas la quotité de la taxe.) Hors ces cas exceptionnels, les votes constatant la conformité à la Constitution se faisaient habituellement après le rapport assez bref de la commission, sans discussion et à l'unanimité. Outre cette procédure, «le Sénat maint(enait) ou annul(ait) tous les actes qui lui (étaient) déférés comme inconstitutionnels par le gouvernement, ou dénoncés pour la même cause par les pétitions des citoyens» (art. 29). Celles-ci étaient examinées avec une certaine solennité puisque (jusqu'en 1864 du moins) elles devaient être intégralement lues en séance, avant le rapport rédigé par une commission spéciale. Plusieurs fois par session, le Sénat était sollicité au titre de ces attributions, souvent abusivement d'ailleurs. Lorsqu'il se jugeait en position d'annuler un acte du gouvernement, le Sénat, par sa commission, en prévenait généralement ce dernier et, en ajournant la discussion, lui laissait le temps de régulariser lui-même la situation. Ainsi, par exemple, le décret du 30 septembre 1858 suspendant l'échelle mobile fut-il attaqué parce que «la Constitution défend de modifier la loi par un décret». Le rapport sur la pétition, prévu le 8 avril 1859, fut remis au 13 et la discussion fut reportée au 26 mai. Entre temps, le 7 mai, le décret avait été retiré et le Sénat put conclure qu'il n'y avait plus lieu de statuer, puisque la pétition était devenue sans objet.

Gardien de la Constitution, le Sénat pouvait également y «proposer des modifications» (art. 31) qui, si le gouvernement y donnait suite,  prenaient la forme de sénatus-consultes et qui devaient en sus être ratifiées par plébiscite si elles touchaient «aux bases fondamentales de la Constitution, telles qu'elles ont été posées dans la proclamation du 2 décembre et adoptées par le peuple français» (art. 32). Le Sénat réglait en outre «tout ce qui n'a(vait) pas été prévu par la Constitution et qui (était) nécessaire à sa marche» ainsi que «le sens des articles de la Constitution qui donn(aient) lieu à différentes interprétations» (art. 27). En vertu de ces pouvoirs, il discuta et vota le sénatus-consulte du 7 novembre 1852 rétablissant l'Empire, ratifié ensuite par plébiscite les 21 et 22 novembre , ainsi que les sénatus-consultes de décembre 1852 «portant interprétation et modification de la Constitution» à la suite du rétablissement de l'Empire et d'un an de pratique du nouveau régime, de juillet 1856 sur la régence, de février 1858 exigeant le serment des candidats à la députation, de février 1861 sur la publicité des débats des deux assemblées, de décembre 1861 sur le vote du budget par section, de juillet 1866 sur le droit d'amendement et la durée des sessions, de mars 1867 modifiant ses propres pouvoirs, de septembre 1869 révisant, dans un sens parlementaire, de nombreux articles de la Constitution. Il élabora enfin et vota le sénatus-consulte du 20 avril 1870 qui confirmait ces diverses modifications et en ajoutait d'autres, en les reprenant dans un nouveau texte constitutionnel qui fut ratifié par plébiscite le 8 mai et promulgué le 21.

Par sénatus-consulte, le Sénat déterminait également l'organisation de la Haute-Cour de Justice (art. 55), ce qui fut fait par son vote de juillet 1852 et une modification de détail de mai 1858. Il  fixait encore «la dotation de la Couronne et la liste civile pour la durée de chaque règne» (sénatus-consulte du 25 déc. 1852 modifiant l'art. 15 de la Constitution); il le fit en avril (pour la République décennale) et décembre 1852 (pour l'Empire), et il eut souvent à ratifier divers échanges de propriétés qui affectaient le domaine de la Couronne. Il vota également, en 1859, l'augmentation de la dotation du prince Napoléon après son mariage, et, en 1858 et 1860, le transfert à la ville de Paris des Bois de Boulogne et de Vincennes, qui appartenaient jusque là au domaine impérial. Le Sénat tenait aussi le registre des actes de l'état-civil de la famille impériale (sénatus-consulte du 25 déc. 1852). Il eut d'ailleurs une place protocolaire très importante lors du mariage de l'Empereur. Le Sénat réglait enfin «la constitution des colonies et de l'Algérie» (art. 27), ce qui fut fait pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion par un sénatus-consulte de mai 1854, modifié en février 1866. Celui-ci donnait en outre au Sénat, dans les matières les plus importantes, le pouvoir de légiférer pour ces colonies, et d'y autoriser la mise en application des lois de la métropole. Nombre de sénatus-consultes furent votés au titre de cette dernière procédure. Pour ce qui concerne l'Algérie, aucune constitution ne fut soumise au Sénat, mais celui-ci eut à régler en avril 1863 le statut de la propriété et en juin 1865 le statut des personnes dans ce territoire.

Toutefois, le principal des séances du Sénat et donc le travail quotidien des sénateurs ne consistait pas dans la mise en oeuvre de ces grands pouvoirs constitutionnels et constituants, mais dans l'application de l'article 45: «Le droit de pétition s'exerce auprès du Sénat. Aucune pétition ne peut être adressée au Corps législatif.» Près de 10.000 pétitions furent examinées par les sénateurs au cours des dix-huit années de l'Empire. Distinctes de celles qui demandaient l'annulation d'un acte inconstitutionnel, elles portaient sur tous les sujets que les pétitionnaires, individuellement ou collectivement, trouvaient bon de soumettre au Sénat: «Le droit de pétition, expliquait La Valette, est un grand droit, puisqu'on peut dire qu'il embrasse toutes choses. Il touche aux intérêts individuels, puisqu'il est une sauvegarde contre l'injustice ou les abus de pouvoir. Il touche aux intérêts généraux puisque, par la voie des pétitions, vous (les sénateurs) pouvez être saisis des plus hautes questions législatives. Ainsi, d'un côté, c'est une issue ouverte à la plainte des sujets lésés, et à l'initiative individuelle en matière de réformes. De l'autre, c'est un pouvoir de contrôle sur l'administration remis entre les mains du Sénat, c'est aussi le champ le plus large de discussion ouvert à son expérience et à ses lumières. (...) (Ainsi) le Sénat a le pouvoir et peut trouver l'occasion de tout discuter.» Les sénateurs examinaient les pétitions avec une particulière conscience, n'hésitant pas à aller enquêter sur place ou dans l'administration pour les cas particuliers, engageant des débats d'idées approfondis pour les questions générales; du moins pour les plus intéressantes, car la majorité était l'objet d'un rapport sommaire de la commission des pétitions et d'un vote immédiat sans discussion. A partir de 1863, des conseillers d'État furent chargés de fournir en commission et en séance des explications sur les pétitions à l'ordre du jour, et d'indiquer si le gouvernement acceptait le renvoi ou demandait le rejet. Lorsque les sénateurs donnaient raison au pétitionnaire ou jugeaient intéressante sa suggestion, ils en prononçaient le renvoi au ministre compétent. Citons au hasard, et pour en montrer la diversité, parmi les demandes transmises: le respect du dimanche pour les foires et marchés et dans les chantiers concédés par l'État, l'emploi effectif du système métrique dans les poids et mesures, la défense des oiseaux qui détruisent les insectes nuisibles à l'agriculture, l'interdiction des allumettes au phosphore qui provoquaient des incendies et dont la fabrication détruisait la santé des ouvriers, une meilleure répression du braconnage, l'adoption d'un procédé proposé par un pétitionnaire pour enrayer la diffusion de la maladie du ver à soie, des mesures pour supprimer la pollution d'une usine à Paris, le respect des obligations faites à plusieurs compagnies de chemin de fer par leur contrat de concession, l'application effective de la loi de 1841 sur le travail des enfants, le versement d'une pension de retraite aux curés âgés et infirmes, l'élaboration d'une loi restreignant les facilités pour les dons et les legs aux établissements religieux, le versement du traitement de la Légion d'honneur à certaines catégories de décorés qui n'y avaient pas droit, l'assouplissement de l'interdiction de déboiser, la frappe d'un plus grand nombre de pièces d'un et deux centimes, un meilleur constat légal du décès pour éviter les enterrés vivants, la répression de l'usurpation des titres nobiliaires, l'augmentation de la rémunération des greffiers de justice de paix, l'amélioration de la procédure d'internement psychiatrique pour éviter les abus, l'organisation d'un enseignement agricole obligatoire, etc. De longues et vives discussions ont également été provoquées par des pétitions réclamant en faveur du pouvoir temporel du Pape, d'intérêts économiques se disant lésés par les traités de commerce à partir de 1860, ou dénonçant le matérialisme de l'enseignement universitaire. Les recommandations du Sénat n'étaient pas toujours suivies d'effet, mais, assez rapidement, obligation fut faite au gouvernement de remettre au Sénat un rapport annuel précisant la suite qui avait été donnée à chacune. «Ce fut cette dernière attribution (l'examen des pétitions) que (le Sénat) exerça avec le plus d'autorité - estime Maupas - mais il n'y avait pas de sanction à l'exercice du droit d'examen et, plus d'une fois, les sages conseils que fit entendre la haute assemblée en ces matières, furent condamnées à aller sommeiller dans les cartons d'un ministère.»

La dernière des attributions majeures du Sénat était de pouvoir «dans un rapport adressé à l'Empereur, poser les bases de projets de loi d'un grand intérêt national» (art. 30). Cette disposition, dont le Sénat aurait pu se saisir pour s'attribuer, dans une certaine mesure, l'initiative des lois, fut en fait peu utilisée. Malgré une note parue en janvier 1856 au Moniteur pour inciter le Sénat à plus d'audace, les sénateurs ne déposèrent au total qu'une dizaine de propositions, dont moins de la moitié ont effectivement été reprises par l'ensemble du Sénat. La principale était toutefois d'importance. Présentée en 1854 par Ladoucette, rapportée par Casabianca, et discutée longuement au cours des sessions de 1856, 1857 et 1858, elle proposait l'architecture détaillée d'un code rural devant réunir, améliorer et compléter les diverses lois existant sur le sujet. Le Conseil d'État s'attela à sa rédaction, mais la lenteur de ses travaux ne permit pas au code rural d'aboutir avant la chute de l'Empire. Les autres propositions retenues n'étaient pas d'un «grand intérêt national» aussi évident: l'une, en 1856, suggérait la création d'orphelinats pour assurer le peuplement de l'Algérie; une autre, en 1856 encore,  demandait «l'érection d'un monument en l'honneur de Sa Majesté l'Empereur et de l'Armée» en mémoire de la victoire de Crimée*.

Outre ces attributions, le Sénat disposait de trois pouvoirs qu'il n'eut pas l'occasion d'exercer: celui de «pourvoir, par des mesures d'urgence, à tout ce qui est nécessaire à la marche du gouvernement» en cas de dissolution du Corps législatif (art. 33), celui de mettre en accusation les ministres (art. 13), et celui de proposer à la nation, sur l'initiative du gouvernement, un candidat au trône en cas d'absence d'héritier (sénatus-consulte du 7 nov. 1852).

La Constitution étant évolutive, le Sénat vit son fonctionnement et ses pouvoirs très largement modifiés au cours de l'Empire. Ce fut même, de toutes les institutions, celle qui subit la plus profonde mutation, jusqu'à perdre presque complètement ses attributions initiales. Jusqu'en 1860,  il resta tel qu'on vient de le décrire. Mais le décret du 24 novembre de cette dernière année, complété par le sénatus-consulte du 2 février 1861, donna une plus grande résonance à ses opinions et à ses travaux. A partir de la session de 1861, droit également rendu au Corps législatif, il discuta et vota une Adresse en réponse au discours du trône. Il y consacra 5 à 10 séances en début de session. Les sénateurs pouvaient proposer des amendements au texte rédigé par la commission.  Le prince Napoléon y trouva à plusieurs reprises l'occasion de discours retentissants. La deuxième réforme consistait en la publication au Moniteur du compte-rendu sténographique des débats et en sa possible reproduction par les autres journaux. Mais la salle des séances restait interdite à tout public, pour respecter l'article 24 de la Constitution, qui n'était pas modifié. L'écho donné aux travaux du Sénat, en même temps peut-être que la libéralisation générale de la vie politique française, eut pour conséquence l'accroissement notable du nombre de pétitions reçues par le Sénat (600 à 800 par an au lieu de 200 à 300). Le nombre des séances des sessions ordinaires passa à une quarantaine environ.

Le décret du 19 janvier 1867 supprima la procédure de l'Adresse et la remplaça par le droit d'interpellation, comme il le faisait pour le Corps législatif. Et le sénatus-consulte du 14 mars 1867 introduisit une importante réforme dans ses attributions, en complétant l'article 26 de la Constitution: «Le Sénat peut, en outre, avant de se prononcer sur la promulgation d'une loi, décider par une résolution motivée, que cette loi sera soumise à une nouvelle délibération du Corps législatif. Cette nouvelle délibération n'aura lieu que dans une session suivante suivante» (sauf urgence déclarée par le Sénat lui-même). Si le Corps législatif adoptait à nouveau la loi sans changement, le Sénat ne délibérait plus, la seconde fois, que sur la conformité à la Constitution. Le Sénat disposa donc à partir de cette date, d'un veto suspensif, et d'une possibilité de mettre en cause les ministres, qui le faisaient sortir de son simple rôle de contrôle constitutionnel. Un pas était fait vers le retour au bicamérisme traditionnel. Les discussions sur les lois prirent une importance nouvelle. Quant aux interpellations, il n'y en eut pratiquement aucune avant le ministère Ollivier: une en faveur du pouvoir temporel, l'autre sur la préparation du concile.

Le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 n'apporta au Sénat que la publicité des séances, c'est-à-dire la présence du public dans les tribunes, puisque ses débats, depuis 1861 étaient déjà reproduits dans la presse. En revanche, le sénatus-consulte du 20 avril 1870, c'est-à-dire la constitution du 21 mai 1870 qui établissait l'Empire parlementaire, supprima de fait le Sénat tel qu'il avait été conçu en 1852, pour le remplacer par une simple chambre des pairs sans le nom. Son recrutement et sa composition restaient identiques; simplement les décrets de nomination devaient être individuels et «indiquer les titres sur lesquels la nomination (était)  fondée» (art. 24), l'Empereur ne pouvait nommer plus de 20 sénateurs par an et le nombre des sénateurs ne pouvait excéder les «deux-tiers de celui des membres du Corps législatif, y compris les sénateurs de droit» (art. 26), ce qui, en fait, ne changeait rien aux pratiques ni à l'état de choses existants. Le président et les vice-présidents du Sénat restaient nommés par l'Empereur. Mais les pouvoirs du Sénat étaient complètement nouveaux: il avait la pleine initiative des lois (art. 12), discutait et votait les projets (art. 30), comme le Corps législatif. Il perdait corollairement son pouvoir constituant: «La Constitution ne peut être modifiée que par le Peuple, sur proposition de l'Empereur» (art. 44). Il n'était plus prévu de contrôle de constitutionnalité des lois et des actes du gouvernement. Le Sénat ne suppléait plus le Corps législatif en cas de dissolution. Quant à ses autres attributions, il les partageait désormais avec le Corps législatif: l'examen des pétitions (art. 41), la fixation de la dotation de la Couronne et de la liste civile (art. 22), la présentation au peuple d'un candidat au trône en cas d'absence d'héritier (art. 5). Cette constitution, en raison de la chute du régime, n'eut à s'appliquer que pendant une demi-session ordinaire et au cours des deux courtes sessions extraordinaires liées à la guerre.

Par référence au Sénat du premier Empire, et par méconnaissance du rôle véritable du Second, on a coutume de dire de ce dernier qu'il fut servile et inutile. La vérité est tout autre. Certes, tous les sénateurs étant nommés par l'Empereur, ils étaient de fermes soutiens du régime et, d'ailleurs, à la différence du Sénat de 1814 qui vota la déchéance, ils restèrent fidèles jusqu'à la dernière heure. Mais Napoléon III veilla à maintenir parmi eux une certaine diversité d'idées. Les premières promotions témoignaient d'une volonté de rassemblement des droites et de continuité avec la Chambre des pairs dissoute en 1848. Les pairs, les députés ou représentants, et les ministres des divers régimes précédents qui entrèrent au Sénat furent choisis dans tous les partis et dans toutes les opinions. Au fil des années, les nominations firent encore entrer des hommes aux options religieuses, philosophiques, économiques, sociales, etc. , différentes. On put voir se côtoyer sur les bancs du Sénat, des cardinaux, des membres du consistoire central de l'Église réformée, les grands maîtres successifs du Grand Orient et des libres-penseurs comme Sainte-Beuve ou Vieillard qui se firent enterrer civilement, des protectionnistes comme Mimerel de Roubaix et des libre-échangistes comme Michel Chevalier ou Hubert-Delisle, des bonapartistes autoritaires et des bonapartistes libéraux, des légitimistes ralliés tels que Ségur d'Aguesseau ou La Rochejaquelein et l'ancien conventionnel régicide Thibaudeau, des généraux très «culotte de peau» et des membres de l'Institut, des partisans du régime civil en Algérie comme Ferdinand Barrot et des adeptes du régime militaire, etc. Sans oublier l'incommode Le Verrier, Boissy le chicaneur, Dupin le phraseur, et le très indépendant prince Napoléon. Les sénateurs veillaient à ne pas entamer l'autorité du gouvernement impérial et, malgré la pente naturelle de certains, à ne pas outrepasser le rôle que leur avait fixé la Constitution. Mais ils n'hésitaient pas à remanier les projets de sénatus-consulte qui leur étaient transmis, dans le but d'améliorer leur contenu et leur rédaction d'un point de vue technique. Il leur arrivait même de se mettre purement et simplement en opposition avec les ministres. En 1852, si le Sénat augmenta avec flagornerie le montant de la liste civile prévu au projet, en croyant répondre à un voeu officieux du Prince-président, il manifesta son opposition à la branche cadette en refusant de la mentionner dans le sénatus-consulte rétablissant l'Empire (ce qui provoqua la démission du roi Jérôme de la présidence du Sénat); et, outre le vote négatif sur ce texte du très républicain Vieillard, il faut mentionner les résistances explicites et argumentées à certaines modifications constitutionnelles du sénatus-consulte du 25 décembre (64 voix pour, 7 voix contre). En 1853, encore, le Sénat obtint le retrait du projet de constitution des colonies, qui fut soumis à une nouvelle étude et présenté remanié en 1854. On a vu également (plus haut) qu'il avait à l'occasion déclaré inconstitutionnel tel décret ou telle loi. Il y avait une opposition au Sénat, comme au Corps législatif, catholique après la guerre d'Italie, protectionniste après le traité de commerce avec l'Angleterre, même si elle était souvent le fait d'individualités. Dans la discussion des Adresses, les débats étaient souvent très vifs. Les discours du prince Napoléon au Sénat étaient à eux seuls des actes d'opposition et les sénateurs, en y réagissant et en y répondant ne manquaient pas de manifester abruptement la leur à son encontre. Il était rare qu'un débat de fond fût escamoté faute que chacune des thèses en présence fût représentée. En 1864, on voit encore 13 sénateurs (face à 64) s'opposer à la loi consacrant le droit de grève, et en 1865 le Sénat, en fin de session, «faire imprimer» le rapport d'une loi sur les instruments de musique mécanique, ce qui équivalait  à ajourner celle-ci à la session suivante, etc. Encore faut-il souligner que le Sénat n'avait alors à trancher  qu'en matière d'inconstitutionnalité. Après la réforme de 1867, lorsque le Sénat put opiner sur le fond, il le fit parfois de manière partagée, par exemple sur la loi abolissant la contrainte par corps (46 pour le renvoi à une nouvelle délibération, 53 contre), sur le droit de réunion (24 pour le renvoi, 87 contre), sur la liberté de la presse (23 pour le renvoi, 94 contre). Après l'avènement du ministère Ollivier, plusieurs sénateurs, suivis par leurs collègues, manifestèrent leur méfiance à son encontre par le dépôt de nombreuses interpellations malveillantes. Rouher lui-même descendit de son fauteuil présidentiel pour ferrailler avec un ministre. Et lors de la discussion du sénatus-consulte constitutionnel de 1870, les sénateurs ne se privèrent pas de déposer et de voter des amendements, en particulier celui qui prévoyait la ratification par un plébiscite.

Par l'ampleur et l'importance de ses attributions et par la valeur de ceux qui le composaient, le Sénat de 1852 était vraiment le premier corps de l'État. Les sénateurs exerçaient leurs attributions avec modération et retenue. Et leur opposition, lorsqu'elle se manifestait, était courtoise, raisonnable et constructive; elle se voulait une autre façon d'affirmer une fidélité profonde au régime et à l'Empereur. Discret sous l'Empire autoritaire, comme le Corps législatif, le Sénat était le lieu parfois de débats académiques de haute tenue mais très rarement de joutes oratoires ou empoignades verbales dont une certaine presse est friande. Aussi son rôle, non négligeable, est-il méconnu. Toutefois, au fil des années, il entra plus directement dans le domaine de la politique traditionnelle et trouva l'occasion d'exprimer des appréciations divergentes face à l'évolution de l'Empire libéral. Il sembla même, en 1870, avoir un regard a priori critique sur le ministère. Mais parallèlement, la transformation de ses attributions, si elle fut considérée par les tenants du régime parlementaire comme un accroissement de son rôle, peut à plus juste titre être jugée comme une disparition de son originalité et une perte de pouvoirs qui étaient sa raison d'être et qui, il est vrai, auraient pu être exercés avec moins de déférence.

Liste des sénateurs, par ordre de nomination

1852 -  26 janv.:  Bonald, Dupont, Mathieu, Gousset, Gérard, Reille, Jérôme Bonaparte (dit le roi Jérôme), Exelmans, Harispe, Vaillant, Roussin, Mackau, Achard, Argout, Audiffret, de Bar, Baraguey d'Hilliers, Beaumont de la Somme, Beauvau, Belbeuf, Wagram (Berthier), Boulay de la Meurthe (le comte), Breteuil, Cambacérès (aîné), Castellane, Casy, Clary (François), Croix d'Euchin, Crouseilhes, Curial, Drouyn de Lhuys, Dumas (Jean-Baptiste) , Dupin (le baron Charles), Elie de Beaumont, Fould (Achille), Fouquier d'Hérouel, Fourment, Gautier,  Girardin (le comte Ernest), Goulhot de Saint-Germain, Hautpoul, Hugon, Husson, Lacrosse, Ladoucette, Caumont La Force, La Grange (le marquis), La Hitte, La Riboisière, La Woestine, Lebeuf, Le Marois, Lemercier, Saint-Arnaud (le général), Le Verrier, Lezay-Marnesia, Magnan, Manuel (de la Nièvre), Marchant (du Nord), Mesnard, Mimerel (de Roubaix), La Moskowa (Ney), Lucien Murat, Ordener, Ornano, Padoue (Arrighi de Casanova), Parseval-Deschênes, Pelet, Plaisance (Lebrun), Poinsot, Portalis, de Portes, Préval,  Regnaud de Saint-Jean d'Angely, Saint-Simon, Sapey, Schramm, Ségur d'Aguesseau, Siméon, Thayer (Amédée), Thibaudeau, Troplong, Vicence (Caulaincourt), Vieillard - 15 mars: Donnet - 27 mars:  Sibour, Mortemart, Petit, Piat, Bineau, Barbançois, Heeckeren - 28 juillet: Casabianca, Lefebvre-Duruflé -  29 juillet: Turgot - 2 décembre: Abbatucci,  Carrelet - 25 déc.: prince Napoléon - 31 déc.:  Flahaut, Pastoret, Grouchy, Laplace, Magne, La Rochejaquelein, Randon, Rostolan, Las-Cases, Delamarre, Villeneuve de Chenonceaux, André, Gemeau, Bauffremont, Delangle, Létang, Mouchy, Bourjolly, Persigny, Clary (Joachim), Foucher, Vaudrey, Maillard, Guesviller, Roguet, Bergeret, Desmazières, Cavenne, Cécille, Korte, Charon, Barral (le comte), Bonet, Louis-Lucien Bonaparte, Bourgoing, Bassano (Maret), Tascher de la Pagerie (le comte), Barthe

1853 - 9 fév.: Bellune - 4 mars:  Barrot (Ferdinand), Boissy, Bret, Chapuys de Montlaville, Dariste, Doret, Ducos (Théodore), Espeuille, Gabriac, Lalaing d'Audenarde, Larabit, Suleau, Thorigny, Trévise, Varennes - 7 mars: Morlot - 8 mars: Aupick, Lebrun, Thieullen - 21 juin:  Maupas - 23 juin: Padoue (Arrighi de Casanova, le fils du précédent), Berger, Mérimée, La Valette - 19 déc.: Fortoul, Thayer

1854 - 27 mai: Baudin (l'amiral) -  19 juin:  Daviel, Sivry, Lyautey, Pernety, Cramayel, Chassiron - 2 déc.: Hamelin - 4 déc.: Béarn, Billault, Grossolles-Flamarens, Poniatowski, Prévost, Tourangin, Vaïsse

1855 - 31 janv.: Levasseur - 16 fév.: Bonjean - 20 mars: Romain Desfossés - 26 avril: Walewski - 17 août: Canrobert - 15 sept.: Pélissier, Bruat

1856 - 9 fév.: Bosquet - 31 mars: Bourqueney - 12 juin: Rouher, Castelbajac, Dubourdieu - 24 juin: Salles, Mac Mahon, Mazenod, Barral, (le comte Octave)  - 8 sept.: Herman

1857 - 9 juin: Boulay de la Meurthe (le baron), Favre (Ferdinand), Haussmannn, La Rochelambert, Leroy de Boisaumarié, Mallet, Mésonan, Montréal, Niel, Piétri (Pierre, Marie) - 12 août: Laity, Daumas - 27 nov.: Dupin (aîné), Cochelet - 26 déc.: Leroy de Saint-Arnaud (Louis, Adolphe), Grivel, Hubert-Delisle

1858 - 8 fév.: Le Prédour, Barbaroux - 14 juin: Espinasse - 20 sept.: Gros

1859 - 5 mai: Royer - 8 mai: Thouvenel - 16 août: Renault, Forey, Thiry, La Moskowa (Ney, frère du précédent), Tréhouart, La Bédoyère, Richemont (Paul de), Vincent -  14 nov.: Rouland, La Grange (le comte), Saulcy

1860 - 18 janv.: Thierry (Amédée) - 13 fév.: La Ruë - 3 mars: Gréterin - 14 mars: Chevalier (Michel) - 11 juillet:  Rigault de Genouilly - 29 sept.: Lesseps (Théodore de)

1861 - 4 mars: Cousin-Montauban - 6 mars: Tascher de la Pagerie (le duc Charles) - 24 mai: Brenier, Stourm - 5 juillet: La Guéronnière (Arthur) -  27 oct.: Billiet - 14 nov.: Forcade La Roquette

1862- 22 fév.:  Charner -  25 mai: Chasseloup Laubat, Goyon, Ingres - 2 nov.: Chaix d'Est-Ange

1863 - 7 mai:  Waldner de Freundstein, Marey-Monge, Réveil, Monier de la Sizeranne, Mocquard, Mentque, Germiny - 27 mai:  Drouyn de Lhuys (nouvelle nomination)[1] -1er juillet: Vuillefroy, Gricourt, - 20 oct.: Baroche - 24 oct.: Villemain, Suin, Herbillon - 21 déc.: Bonnechose - 30 déc. Camou

1864 - 1er sept.: Martimprey - 5 sept.: Bazaine - 28 sept.: Rouland (nouvelle nomination) 5 oct.: Montebello (Lannes), Barrot (Adolphe), Darboy, Boinvilliers, Godelle, Salignac-Fénelon, Chabrier-Peloubet, Nieuwerkerke, Persil

1865 - 15 mars: Devienne, Mellinet, Fleury, Chevreau - 28 mars: Boudet - 28 avril: Sainte-Beuve -  18 juillet: Corta - 5 août: Bouët-Willaumez - 4 nov.: Butenval - 26 déc.: Sacy, Gudin, Green de Saint-Marsault - 31 déc.: Allonville, Vinoy

1866 - 20 fév.: Boittelle - 5 mai: Lacaze, Blondel, Mollard, Baciocchi - 14 déc.:  Ladmirault

1867 - 5 janv.: Montebello (Lannes, frère du précédent) - 20 janv.: Béhic - 22 janv.: Chaix d'Est-Ange (nouvelle nomination), Bauchart, Lisle de Siry - 2 avril: Walewski (nouvelle nomination) - 18 nov.: Gouin, Conneau, Marnas, Chabannes-Curton-La Palice, Nisard - 29 déc. Le Play

1868  - 12 mars: Failly - 2 mai: Laborde - 14 août: Sartiges, Geiger, Montjoyeux, Conti, Nélaton - 17 déc.: Moustier

1869  - 18 mars: Barbier - 6 mai: Meslin, Luzy-Pélissac, Larrabure, Tarente, Taylor, Bernard (Claude) -  31 juillet: Vuitry, Duruy - 2 oct.: Talleyrand-Périgord - 16 déc.: Richemont - 28 déc.: La Tour d'Auvergne, Gressier - 29 déc.: Saint-Paul

1870 - 2 janv.: Duvergier (Jean-Baptiste) - 24 mars: Leboeuf - 10 juin: Bourée - 14 juin: Montholon-Sémonville - nominations préparées par E. Ollivier en vue du 15 août, signées par Napoléon III mais non promulguées: Albuféra (Suchet), Augier (Emile), Autemarre, Barbet, Benoît-Champy, du Camp, Darblay, Foy, Girardin (Emile), La Grandière, La Grange (Frédéric, Joseph, Barthélémy), La Motte-Rouge, Leclerc d'Osmonville, Pasteur (Louis), Petétin, Piétri (Joseph, Marie) Piou, Rougé. 

Francis Choisel

Le Dictionnaire du Second Empire comporte 253 notices rédigées par Francis Choisel (portant sur un certain nombre de ministres et de sénateurs). Pour des raisons évidentes de propriété éditoriale, il n’est pas possible de les reproduire intégralement sur ce site.

Les éditions Fayard en ligne

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[1] Nous rectifions ici l’erreur de date qui figure dans l’édition imprimée du Dictionnaire.

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