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Exposé des motifs
du sénatus-consulte d'avril 1870
(...) L'existence d'une seconde chambre est considérée par les publicistes comme un axiome de la science politique; par les peuples libres, comme une garantie de la stabilité sociale.
La chute des constitutions, soit
monarchiques, soit républicaines, qui se sont refusées à cette nécessité, n'est pas moins significative que la durée de celles qui s'y sont pliées; l'impuissance de la Constitution du 3_septembre 1791 et celle du 4 novembre 1848 ne prouve pas moins que l'énergique vitalité de la Constitution anglaise ou américaine. Qui pourrait ,en effet, raisonnablement méconnaître que tout ne doit pas être accordé à la force d'impulsion, que, dans la nature comme dans la société, la part doit être faite à la force de résistance, et que le progrès n'est assuré que s'il est la résultante naturelle de cette double action ? Sans doute les assemblées uniques ne sont pas nécessairement hostiles à l'esprit de conservation: souvent elles l'ont servi avec courage; quelquefois, néanmoins, subissant la pression du peuple
«dont la nature est, selon l'expression de Montesquieu, d'agir par
passion», elles ont subordonné les intérêts permanents aux entraînements passagers. Il est désirable alors qu'une seconde assemblée, plus maîtresse d'elle-même et moins soumise aux influences du jour, empêche, ou tout au moins ralentisse les mouvements précipités ou irréfléchis.
(...) Dans une monarchie, une seconde chambre (...) est l'intermédiaire naturel entre le pouvoir héréditaire et le pouvoir électif; elle prévient, elle apaise, elle adoucit les chocs, et elle
assure une protection de plus au monarque, déjà couvert par la responsabilité ministérielle.
Dans l'organisation actuelle, on ne saurait dire qu'il existe deux chambres. Le Sénat et le Corps législatif se meuvent dans deux sphères différentes; les lois constitutionnelles sont réservées à l'un, et les lois ordinaires à l'autre: de telle sorte qu'il existe une constituante et une législative juxtaposées, plutôt que deux chambres législatives. L'Empereur a compris les inconvénients de ce régime, et il a accordé déjà au Sénat une certaine participation au pouvoir législatif, en 1867 par le veto suspensif, en 1869 par le veto absolu. Mais cette participation n'est pas suffisante. On en comprend l'efficacité, lorsque l'assemblée adopte des projets vainement combattus par les ministres: le Sénat peut alors venir en aide au Gouvernement. Mais que ferait le Sénat, si l'assemblée législative rejetait systématiquement les projets présentés par la Couronne ? A quoi lui servirait son veto ? C'est le droit d'approuver qu'il lui faudrait alors; et comment l'exercerait-il à l'occasion des lois qui ne lui seraient pas même soumises ? La situation serait bien différente si le Gouvernement pouvait, à son choix, apporter ses propositions à l'une ou à l'autre assemblée.
Sans supposer les cas extrêmes que le patriotisme du Corps législatif rend improbables, il n'est pas téméraire de penser que certaines lois de législation, une révision de nos codes par exemple, gagneraient à être d'abord préparées par une assemblée où siègent en grand nombre des jurisconsultes, des magistrats, des hommes rompus aux affaires.
Nous vous proposons donc de déclarer que le Sénat partagera le pouvoir législatif avec l'Empereur et le Corps législatif. Comme eux, il aura l'initiative et le vote des lois. Seulement, conformément à une règle constante, les lois d'impôts devront être d'abord adoptées par le Corps législatif. (...)
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