Communication présentée à un colloque de l’Alliance sociale le 15 novembre 2003 et publiée dans «La subsidiarité, un grand dessein pour la France et l'Europe», sous la direction de Benjamin Guillemaind,  pp. 123-169 .
(Editions de Paris, 2005)

Peut-on sortir
d'une Europe jacobine ?

Chers amis,

Je voudrais commencer par où le précédent intervenant a terminé, c’est-à-dire en vous remerciant et en vous félicitant aussi, Benjamin Guillemaind, Alexis Arette et Guy de Bellecour, pour la qualité des colloques que vous organisez, colloques où l’on peut - comme on le voit depuis ce matin - réfléchir en commun. En effet, rares sont les lieux où l’on peut débattre de la sorte en s’enrichissant des différences au lieu de s’affronter en restant sur ses positions et en ne cherchant qu’à triompher de ceux qui ne pensent pas comme vous.

Cet état d’esprit, qui a été le mien depuis l’origine dans les rapports entre l’Alliance sociale et l’Alliance pour la Souveraineté de la France, nous a permis de rapprocher nos analyses et nos propositions sur la subsidiarité et le subsidiarisme en même temps que sur la souveraineté et le souverainisme. Après qu’Alexis Arette eut agoni d’injures le souverainisme, (ce à quoi je lui ai répondu qu’il ne fallait pas confondre cette notion nouvelle avec un certain nombre d’autres catégories idéologiques préexistantes) et que, pour ma part, j’eus accompli un travail pédagogique pour essayer de «dé-jacobiniser» un certain nombre de souverainistes qui étaient spontanément jacobins, nous arrivons à votre belle formule: «Fédéraliste parce que souverainiste, souverainiste parce que fédéraliste, fédéraliste et souverainiste parce que subsidiariste». Il est vrai que vous aviez déjà auparavant rappelé la phrase merveilleuse de Mistral qui aujourd’hui encore est affichée au-dessus de la tribune. Nos positions étaient donc dès le départ très proches. 

Par ailleurs, je tiens, mesdames et messieurs, à vous rassurer. Je ne suis pas seulement le président d’un mouvement politique que vous pourriez soupçonner de jacobinisme et d’anti-européisme primaire. Je suis également conseiller général des Hauts de Seine, autrement dit un élu local issu du suffrage universel direct, attaché à son canton et à son département. Je suis en outre un historien, spécialiste du dix-neuvième siècle et des constitutions, un universitaire par conséquent, soucieux d’objectivité et de mesure.

Je vous ferais enfin un aveu: pour ce qui est de l’intitulé de mon intervention, j’ai «copié». Lorsque Benjamin Guillemaind m’a dit: Comment pourrait-on appeler votre conférence ? J’ai répondu: quels sont les titres des autres communications? Et quand il m’a dit que la précédente s’intitulait «Peut-on sortir d’une France jacobine ?», j’ai tout naturellement décidé de baptiser la mienne «Peut-on sortir d’une Europe jacobine ?».

Je traiterai ce sujet selon un plan en deux parties, qui est dans le titre. Tout d’abord: «l’Europe est-elle jacobine ?». Ensuite: «Peut-on en sortir?». Et pour répondre à ces deux questions, je prendrai comme fil directeur le projet de constitution européenne de Valéry Giscard d’Estaing, parce qu’il est d’actualité, parce nos réflexions se situent dans une perspective d’avenir, et parce qu’il faut savoir ce qui nous attend même si ce projet n’en est encore qu’au stade de la discussion à la Conférence intergouvernementale et si l’on ne sait pas exactement s’il sera modifié, ce qui sera modifié s’il est modifié, et même éventuellement si tout ne tombera pas totalement à l’eau.

En outre, à 90%, ce projet reprend les dispositions des traités en vigueur et pour les 10% qui restent, il se situe dans leur prolongement. C’est donc aussi à une analyse de l’Europe actuelle que je me livrerai à travers lui.

Remarque liminaire: «mode fédéral» et «mode communautaire»

Je commencerai par une remarque liminaire: le terme «fédéral» a été employé dans ce projet de Constitution, ou plus exactement dans le «projet de projet», car il a désormais disparu.

Quelques jours avant que Valéry Giscard d’Estaing ne publie son œuvre, en effet, le mot «fédéral» qui se trouvait dans l’article 1, a été supprimé. Le représentant britannique, qui passe pour hostile à l’uniformisation européenne et au fédéralisme, a alors crié victoire en rentrant chez lui, en disant: Grande victoire ! Le mot «fédéral» a été retiré!

L’article 1 est important puisqu’il figure en tête du titre I de la partie I, qui définit l’Union et expose ses objectifs. Le voici: «Inspirée par la volonté des citoyens et des Etats d’Europe de bâtir leur avenir commun, cette Constitution établit l’union européenne à laquelle les Etats membres confèrent des compétences pour atteindre leurs objectifs communs. [Et voici la phrase fondamentale:] L’Union coordonne les politiques des Etats membres visant à atteindre ces objectifs [Voilà quelque chose qui n’est pas très centralisateur, reconnaissons-le] et exerce sur le mode fédéral [disait le premier texte] les compétences qu’ils lui transfèrent.» 
La «victoire» a consisté à remplacer l’expression «sur le mode fédéral» par «sur le mode communautaire». Or, le mode communautaire est le mode de fonctionnement actuel de l’Europe.

Alors ceux qui luttent contre «l’Europe fédérale» ont considéré que c’était une victoire d’avoir retiré le mot «fédéral». Pourtant quand on sait ce que peut être le vrai fédéralisme et ce qu’est véritablement la méthode communautaire, le fédéralisme eut été un progrès dans le sens de la subsidiarité par rapport à la méthode communautaire. Car la méthode communautaire n’est rien d’autre qu’un jacobinisme européen.

Le mot a été retiré de l’article 1, c’est vrai. Mais comme je vais vous le démontrer, le «fédéralisme» (au sens que les souverainistes et les européistes lui donnent de centralisme européen), le centralisme européen devrais-je donc plutôt dire, transpire de l’ensemble du texte.

D’ailleurs, dans cette constitution, on trouve une expression très édifiante, deux fois, en deux endroits importants: d’une part dans le préambule; d’autre part au titre II, qui reprend la Charte des droits fondamentaux.

Dans le préambule, on lit ceci: «Persuadés que les peuples de l’Europe, tout en restant fiers de leur identité et de leur histoire nationale, sont résolus à dépasser leurs anciennes divisions, et, unis d’une manière sans cesse plus étroite, à forger leur destin commun , [etc.]».
L ‘expression que je veux souligner, c’est: «unis d’une manière sans cesse plus étroite». La construction européenne, comme son nom l’indique, (bien que le mot «construction» puisse avoir deux sens: un bâtiment ou le fait de construire) est une dynamique, une progression; on pourrait presque dire une progression sans fin puisqu ‘elle se veut «sans cesse plus étroite», qu’elle vise à une unification, à une uniformisation sans cesse plus étroite, c’est-à-dire renforcée toujours et encore à chaque étape. Retenons donc que la constitution qui nous est proposée n’est pas une étape ultime mais seulement une étape nouvelle, provisoire, dans le sens d’une uniformisation ultérieure encore plus forte.

Cette expression se retrouve dans le préambule de la Charte des droits fondamentaux de l’Union qui est reprise dans la partie II: «Les peuples de l’Europe, en établissant entre eux une union sans cesse plus étroite ont décidé de partager un avenir pacifique fondé sur des valeurs communes». Elle n’est donc pas employée par inadvertance.

Voilà ce que je voulais vous présenter à titre d‘introduction afin que vous compreniez l’esprit général du projet de constitution européenne. Avant d’aborder les éléments essentiels du sujet qui nous préoccupe, je voudrais maintenant évoquer trois aspects des choses, en trois rapides coups de projecteurs.

Trois petits coups de projecteurs 

Tout d’abord, la citoyenneté européenne. Le projet de Constitution européenne indique à l’article 8: «Possède la citoyenneté de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un Etat membre. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas.» Voilà une formulation assez agréable à des oreilles souverainistes. Je note toutefois que parler de citoyenneté européenne, même comme complément aux citoyennetés nationales, c’est se placer d’emblée dans la perspective d’un Etat européen.

En outre, beaucoup plus loin, à l’article 21 du titre III de la partie II (article II.21), il est dit: «Dans le domaine d’application de la Constitution et sans préjudice de ses dispositions particulières, toute discrimination fondée sur la nationalité est interdite» . Or, qu’est-ce que la nationalité ? C’est une autre façon de nommer la citoyenneté.

Alors comment la citoyenneté nationale peut-elle avoir une réalité à côté de la citoyenneté européenne, si l’on n’a pas le droit de faire de «discrimination» entre un citoyen allemand et un citoyen français à l’intérieur de l’Union européenne ? Il y a contradiction, à moins qu’il ne s’agisse d’une habilité de rédaction, ce qui est plus vraisemblable.

Autrement dit, si vous ajoutez la citoyenneté de l’Union à la citoyenneté nationale et que vous en retranchez l’interdiction de la discrimination entre les nationalités, il ne reste que la citoyenneté européenne toute seule. 

Deuxième rapide coup de projecteur. L’article I.53 (qui se trouve donc avant le II.21 que je viens de citer) parle des ressources de l’Union en son paragraphe 2: «Le budget de l’Union est, sans préjudice des autres recettes, intégralement financé par des ressources propres» (Notez bien: «intégralement» et «des ressources propres») Le paragraphe 3 du même article ajoute: «Une loi européenne du Conseil [nous reviendrons dans un instant sur l’expression «loi européenne»] fixe la limite des ressources de l’Union et peut établir de nouvelles catégories de ressources ou abroger une catégorie existante.» Que signifie «ressources propres»? Cela veut dire «un impôt», un impôt européen par conséquent.

Il existe déjà des ressources propres au niveau européen, je le reconnais: une partie de la TVA est versée à l’Europe. L’Union européenne, aujourd’hui, n’est pas financée uniquement grâce aux contributions des Etats. Mais, l’article permet, le moment venu, de créer un véritable impôt direct européen. Je ne dis pas cela par procès d’intention: des européistes très bien intentionnés l’ont dit eux-mêmes: «Ce qui manque pour obtenir l’adhésion de l’opinion à l’Europe, c’est un lien direct entre le citoyen européen et l’Union européenne». Ils l’ont dit, je n’invente pas ! «Le meilleur lien possible, c’est l’impôt». C’est peut-être vrai du point de vue intellectuel mais le résultat en est que les européistes considèrent qu’il faut un impôt européen pour créer l’esprit européen, qui n’existe pas.

Dernier petit coup de projecteur. L’article I.32 nous dit: «Dans l’exercice des compétences qui lui sont attribuées dans la Constitution, l’Union utilise comme instruments juridiques en conformité avec les dispositions de la partie III, la loi européenne, la loi-cadre européenne, le règlement européen, la décision européenne, les recommandations et les avis.» 

Je note tout de suite, évidemment, qu’il y a un oubli: les sanctions. Tout le monde a compris à la lecture des journaux que le principal acte européen, c’est la sanction, ou la menace de sanction. Ne vous réjouissez pas trop vite: elles sont bien prévues, dans d’autres articles, plus loin dans le texte.

Mais là n’est pas mon propos. Je veux surtout souligner que jusqu’ici on avait une pudeur, une prudence de langage; on disait: «directive», «règlement». Désormais, on dit sans complexe: loi européenne, loi-cadre.

Et d’ailleurs, on dit «constitution». Au début de l’élaboration du projet, il y avait un débat, une prudence de langage encore, on n’osait pas parler de constitution. On a commencé par dire «traité constitutionnel». Ensuite, sans tambour ni trompettes, on s’est mis à parler de «traité instituant une constitution». Et le tour était joué !

Nous avons donc devant nous une constitution, une citoyenneté, des ressources propres (c’est-à-dire des impôts directs), des lois-cadres, des lois: on est en train de nous construire un véritable Etat. Je sais bien que les européistes veulent appeler cela une création «sui generis», un objet politique non identifié, quelque chose d’absolument novateur depuis l’apparition de l’homme sur la terre, qui ne pourrait donc entrer dans aucune des catégories connues à ce jour (fédération, confédération, etc.) mais je persiste à constater plus prosaïquement qu’on est en train de construire tout bonnement un Etat.

Nous en arrivons maintenant au cœur du sujet: cet Etat est-il jacobin ?

Ce qui se décide au niveau de l’Europe

Lorsque vous lisez la presse, vous constatez qu’un certain nombre de dispositions de ce projet de constitution sont débattus. On se querelle pour savoir s’il y aura autant de commissaires que d’Etats à la Commission européenne; s’il y aura un président du Conseil européen pour six mois comme aujourd’hui et tournant entre les Etats ou un président élu pour une durée plus longue; etc.

En fait, ces débats sont mineurs. La principale question à poser - et c’est le sujet d’aujourd’hui - c’est: Qui fait quoi ? A quel niveau la compétence se trouve-t-elle ? Au niveau des nations ? au niveau de l’Europe ? (sachant que dans la «Constitution», les régions sont un peu marginales; il existe un Comité des Régions mais le projet de Valéry Giscard d’Estaing ne va pas jusqu’à imposer aux nations leur organisation interne en matière régionale.)

Alors voyons quelles sont les compétences de l’Union européenne.

Première catégorie de compétences: les compétences exclusives (article I.11): «Lorsque la Constitution attribue à l’Union une compétence exclusive dans un domaine déterminé, celle-ci [c’est-à-dire l’Union] seule peut légiférer [voyez, «légiférer»; il n’y a plus de pudeur ni de prudence] et adopter des actes juridiquement obligatoires, les Etats membres ne pouvant le faire eux-mêmes que par habilitation de l’Union ou pour la mise en œuvre des actes adoptés par celle-ci.» Les Etats n’ont plus rien à dire: à la rigueur on leur délègue quelques mesures d’application.

Ces compétences exclusives, le projet en fait la liste à l’article suivant: «- la compétence monétaire pour les Etats membres qui ont adopté l’euro; - la politique commerciale commune; - l’Union douanière; [ce n’est pas nouveau mais il est important de le rappeler] - la conservation des ressources biologiques de la mer, dans le cadre de la politique commune de la pêche». (Là, c’est nouveau ! Compte tenu des mouvements qui se sont produits récemment parmi les marins-pêcheurs suite aux plans de destruction de la pêche concoctés à Bruxelles, vous comprenez pourquoi l’Union européenne veut retirer tout pouvoir aux Etats dans ce domaine.

Voilà pour les compétences exclusives.

Deuxième catégorie de compétences: les compétences partagées. Définition: (article I.11) «Lorsque la constitution attribue à l’Union une compétence partagée avec les Etats membres dans un domaine déterminé, l’Union et les Etats membres, [les deux], ont le pouvoir de légiférer et d’adopter des actes juridiquement obligatoires dans ce domaine. [Jusque-là, on croit que chacun fait ce qu’il veut. Mais, lisons la phrase suivante.] Les Etats membres exercent leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne ou a décidé de cesser de l’exercer.»

Je ne saisis pas très bien la différence avec la compétence exclusive ! Dans le cas de la compétence exclusive, l’Union fait tout sauf si elle décide de déléguer aux Etats. Dans le cas de compétence partagée, l’Union et les Etats ont droit de légiférer mais c’est l’Union qui décide ce qu’elle laisse faire aux Etats.

La liste des compétences partagées est longue (article I.13): «- le marché intérieur - l’espace de liberté, de sécurité et de justice - l’agriculture et la pêche à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer [parce qu’elles sont déjà dans les compétences exclusives]; - le transport et les réseaux trans-européens - l’énergie -; la politique sociale pour les aspects définis à la partie II -, la cohésion économique, sociale et territoriale [vaste sujet dans lequel on peut tout mettre] l’environnement -; la protection des consommateurs – les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique». Cela fait beaucoup de domaines où l’Union décide d’agir elle-même en voyant ce qu’éventuellement elle laisse faire aux Etats ! Nous sommes loin de la subsidiarité.

Une troisième catégorie de compétences concerne les «domaines d’action d’appui, de coordination ou de complément». Article I.11, paragraphe 5: «Dans certains domaines et dans les conditions prévues par la constitution, l’Union a la compétence pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou compléter l’action des Etats membres sans pour autant remplacer leur compétence dans ces domaines.» L’Union européenne a donc là encore le droit d’intervenir et d’ajouter son action à celle des Etats. Car il s’agit bien non seulement d’appuyer et de coordonner mais aussi de compléter ce qu’ils font.

L’article I.16 donne la liste des sujets concernés: «Les domaines d’action, d’appui et de complément sont dans leur finalité européenne:- l’industrie - la protection et l’amélioration de la santé humaine [déjà citée sous une autre forme dans les compétences partagées] - l’éducation - la formation professionnelle - la jeunesse et le sport - la culture - la protection civile.»

La Commission a l’habitude de fonctionner d’une façon extrêmement simple pour coordonner, compléter ou appuyer: elle indique comment elle voit les choses, comment il faut faire. Puis elle dit: je donnerai de l’argent à ceux qui feront ce que j’ai demandé. Et ceux qui ne font pas comme elle a demandé n’ont pas de subvention. C’est extrêmement logique: qui paye, commande ! Financer est un moyen de faire faire aux gens le contraire de ce qu’ils souhaitaient initialement, parce que l’argent, cela ne se refuse pas lorsqu’on en a besoin ! 

Il ne faut pas négliger ces compétences, parce que cela veut dire d’une part que la Commission peut aussi y agir de manière normative mais qu’elle a également le pouvoir de passer par dessus les Etats, les régions, les départements pour faire appliquer sur le terrain et au plus bas niveau, par ses relais et par ses financements, ce qu’elle a décidé d’en haut.

Ensuite, le lecteur du projet de constitution attend la liste des compétences exclusives des Etats: cet article n’existe pas. Vous me direz que c’est tant mieux parce qu’il est préférable que la règle soit que tout ce qui n’est pas dans les compétences de l’Union est dans celle des Etats. Mais vous me permettrez de dire que «tout ce qui n’est pas dans les compétences de l’union» est une expression un peu inadaptée après l’énumération que je viens de faire. Il ne reste vraiment plus rien aux Etats et - j’aurai peut-être dû commencer par-là - plus rien non plus aux régions, aux départements, aux communautés de communes, en un mot plus rien à tout ce qui n’est pas l’Union européenne. Car ce n’est pas seulement aux nations et aux Etats que les pouvoirs sont pris dans ces domaines, c’est à l’ensemble des échelons inférieurs à l’Union européenne.

S’ajoutent à cela la défense et la politique extérieure ainsi que la politique économique générale, qui n’ont pas encore été citées; ce sont des domaines à part mais qui n’échappent pas, vous le savez, à la compétence de l’Union européenne. Et comme c’est une cote un peu mal taillée pour l’instant, ils n’entrent ni dans les compétences exclusives ni dans les compétences partagées ni dans les domaines d’appui et de coordination. Il existe dans l’article I.11 deux alinéas qui définissent ces politiques: «L’Union dispose d’une compétence [on ne dit pas quel type de compétence] en vue de promouvoir et d’assurer la coordination des politiques économiques et de l’emploi des Etats membres.» C’est une compétence indéfinie parce que pour l’instant on ne s’est pas mis d’accord pour la classer dans l’une des trois catégories que je vous ai présentées. De même «l’Union dispose d’une compétence pour la définition et la mise en œuvre d’une politique étrangère et de sécurité commune, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune».

Voilà donc de quoi s’occupe l’Union européenne. Vous me permettrez de dire que c’est de tout.

Comment les décisions sont prises 

Le deuxième élément important pour savoir si l’on est souverain et si la subsidiarité existe, est d’analyser comment les décisions sont prises.

Si vous êtes dans un groupe et que le groupe dit «nous nous aimons tellement les uns les autres que nous ne voulons pas décider contre l’avis de l’un d’entre nous», le groupe est alors vraiment solidaire. C’est le raisonnement qui fonde la règle de l’unanimité, ou du consensus, et qui justifie le «compromis de Luxembourg». Un autre comportement consiste à vouloir aboutir à tout prix à une décision rapide, même au détriment de l’intérêt ou des convictions de certains. On cherche alors à réunir une majorité en refusant de prendre en considération l’avis de celui ou de ceux qui se retrouvent minoritaires. On établit en conséquence des rapports de force, avec des vainqueurs et des vaincus. Ce n’est pas très charitable.

Au début de l’Europe, on ne décidait qu’à l’unanimité et chaque Etat disposait de ce qu’on a appelé un droit de veto. Mais les européistes ont prétendu que cela ne fonctionnait pas, sous-entendant par là que nous sommes incapables de nous mettre d’accord entre Européens, ce qui est tout de même curieux de la part de gens qui sont favorables à l’idée européenne et qui considèrent que nous faisons partie d’une même famille. Selon leur logique, tous les Européens devraient au contraire avoir une même approche des problèmes et ainsi se mettre d’accord facilement pour aboutir à des solutions communes.

On a alors commencé à abandonner la règle de l’unanimité pour certaines décisions dans certains domaines. En abandonnant la règle de l’unanimité, on a abandonné l’obligation de négociation, l’impératif de l’entente, de l’union. En adoptant la procédure du vote à la majorité, on a introduit des rapports de force à l’intérieur de l’Union européenne entre les Etats. Les relations sont devenues conflictuelles et les décisions européennes très contestables et très contestées.

Au fil des traités européens, les domaines qui sont décidés à la majorité se sont élargis. Ils se sont additionnés progressivement. La liste est longue dans le projet giscardien. Elle est trop compliquée et trop précise pour que je vous la donne en détail. Sachez seulement que dans la partie III, la plus épaisse, c’est tout cela qui est réglé. On vous le dit très rarement.

Là est pourtant la mécanique principale de la progression de la construction européenne, celle qui rend «l’union toujours plus étroite». A chaque traité - celui de Maëstricht, celui d’Amsterdam, celui de Nice - on transfère discrètement trois ou quatre domaines supplémentaires de la liste de ceux qui sont réglés à l’unanimité dans celle de ceux où l’on décide à la majorité.

Dans le présent projet comme dans les précédents traités, la règle de l’unanimité est abandonnée dans de nombreux nouveaux secteurs importants. Voilà la deuxième grave conclusion: au niveau européen, le projet de constitution prévoit que presque toutes les décisions se prendraient à la majorité. Or, si vous pouvez vous retrouver du côté de la minorité à qui l’on impose ce dont elle ne voulait pas, vous n’êtes plus libre. La souveraineté n’existe plus. La subsidiarité n’est pas respectée.

L’architecture des institutions européennes

Venons-en à la partie de la constitution qui est la plus courte mais qui passionne le plus les journalistes et les hommes politiques, à savoir les rapports au sommet entre les divers rouages de l’Union européenne: le Conseil européen, la Commission, le Parlement, etc.

Il existe, de ce point de vue, deux façons de voir globalement les choses. Une première conception de l’architecture institutionnelle pose qu’au sommet de l’édifice se trouve le Conseil européen, qui réunit les chefs d’Etat et de gouvernement. Si l’on compare à un Etat, c’est l’équivalent du président de la République, un président de la République collectif. En dessous, se trouvent les ministres des divers pays qui se réunissent en divers conseils: conseil des ministres de l’Agriculture, conseil des ministres de l’Economie et des Finances, etc. Tous ces conseils sectoriels forment ensemble l’équivalent européen d’un conseil des ministres à l’échelon national. Ensuite viennent le Parlement européen et la Cour de Justice, qui est une sorte de Conseil constitutionnel. Et enfin, la Commission européenne est l’équivalent du Conseil d’Etat, et même un peu plus qu’un Conseil d’Etat, parce qu’elle dirige l’administration européenne. Ainsi, les commissaires européens ne sont que des conseillers techniques et des chefs d’administration, des exécutants qui doivent se contenter d’appliquer les décisions du Conseil européen et des conseils des ministres, c’est-à-dire les décisions prises en commun par les Etats-membres.

Selon l’autre conception, c’est la Commission qui est à la tête du système, c’est elle le «gouvernement de l’Europe», un gouvernement qui n’aurait pas même au-dessus de lui l’équivalent du président de la République. Le Conseil européen est alors considéré comme un simple sénat fédéral, comme une chambre des Etats. Autrement dit, au lieu de se trouver au sommet de l‘édifice institutionnel, et le Parlement et la Commission à un échelon inférieur, les Etats et leurs représentants sont ravalés au niveau du Parlement européen, à égalité avec lui, Pour les européistes partisans de ce système, Schröder, Berlusconi, Blair, Chirac, Aznar ne sont que des «sénateurs» de l’Europe. Quant aux conseils des ministres sectoriels, ils sont des appendices de ce sénat fédéral; et les ministres des gouvernements nationaux qui y siègent ne sont donc, eux aussi, pas plus que des sénateurs européens.

Vous devinez quelle architecture doit avoir notre préférence: la Commission ne doit pas être le «gouvernement de l’Europe», le rôle du Conseil ne doit pas être réduit à celui d’une seconde chambre, surtout quand on considère toutes les compétences qui sont attribuées à l’Union. Il faut que la Commission soit dirigée et contrôlée par les représentants des Etats. C’est la seule architecture acceptable pour un subsidiariste et pour un souverainiste.

Cette grille d’analyse étant posée, examinons maintenant le rôle de la Commission dans le projet de constitution (article I.25): «La Commission européenne promeut l’intérêt général européen et prend les initiatives appropriées à cette fin. Elle veille à l’application des dispositions de la Constitution ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celle-ci. Elle surveille l’application du droit de l’Union sous le contrôle de la Cour de Justice. [En matière de séparation des pouvoirs, vous allez voir que la Commission européenne les réunit tous: elle est à la fois juge, gouvernement et législateur !] Elle exécute les budgets et gère les programmes. Elle exerce les fonctions de coordination, d’exécution et de gestion selon les conditions fixées par la Constitution. A l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune et des autres cas prévus par la Constitution, elle assure la représentation extérieure de l’Union. Elle prend l’initiative de la programmation annuelle et pluriannuelle de l’Union en vue de parvenir à des accords institutionnels. [Et surtout - je crois que c’est vraiment le plus important, même si ce que je viens d’énumérer est déjà énorme] sauf lorsque la Constitution en dispose autrement, [ce qui est extrêmement rare] un acte législatif de l’Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission.»

La Commission est donc seule à pouvoir prendre l’initiative d’une «loi européenne». Le Conseil européen (c’est-à-dire les chefs d’Etat et de gouvernement européens), le Conseil des ministres (c’est-à-dire les ministres des différents Etats réunis avec leurs homologues) ne disposent pas du droit d’initiative, le Parlement européen non plus (heureusement…). Bien sûr, les uns et les autres peuvent aller trouver la Commission, aller voir les Commissaires, leur faire des suggestions, tenter de les convaincre, les supplier. Certes, mais si la Commission ne veut rien entendre, la «loi européenne» ne sera pas proposée. C’est la Commission qui commande. 

En outre, dans le projet de constitution, le président de la Commission européenne n’est plus, comme à l’origine, nommé par les gouvernements des Etats, qui se concertaient et s’accordaient à l’unanimité sur une personnalité admise par tous. Désormais, c’est le Parlement européen qui «élit» le président de la Commission, sur proposition du Conseil européen qui, lui-même, fait cette proposition à la majorité de ses membres. Ainsi, le président de la Commission n’est plus un homme d’union, mais l’homme d’une majorité. Un nouvel élément conflictuel est introduit dans le système. Et surtout, ledit président tend à devenir l’homme du Parlement et non celui des gouvernements nationaux. La Commission, de surcroît, peut être renversée par une motion de censure votée par le Parlement européen. L’équilibre institutionnel en est ainsi complètement transformé. La Commission apparaît bien comme un «gouvernement de l’Europe», aux pouvoirs exorbitants face aux Etats, nommé, contrôlé, censuré par le Parlement, comme dans un régime d’assemblée du type de la Quatrième République française.

Certes, cette toute puissance de la Commission à l’intérieur des institutions européennes est équilibrée dans les faits par la forte réalité des Nations qui, en dehors de toute disposition institutionnelle, peuvent décider de faire de la résistance, de désobéir, d’agir en dehors du système. On l’a vu pour la vache folle, pour l’Irak, pour le pacte de stabilité. Mais ces résistances ne sont finalement que provisoires car la Commission peut menacer les Etats récalcitrants de sanctions et saisir la Cour de Justice de Luxembourg, qui tranche en dernier ressort en cas de litige sur l’application des traités ou de non-respect de leurs dispositions, et qui lui donne quasi-systématiquement raison. Cependant, on a vu poindre récemment une sorte de concurrence entre ces deux institutions, entre la Commission et la Cour: quelques-unes des décisions de la Commission ont été annulées récemment par la Cour, des sanctions refusées. Mais ne nous y trompons pas. Il ne s’agit pas d’un renversement de jurisprudence en faveur de la subsidiarité; ce n’est en vérité que la manifestation d’un conflit de pouvoir entre deux organismes européens qui ont la même vision centralisatrice de l’Europe.

Peut-on sortir de l’Europe jacobine ?

J’en arrive maintenant à la dernière question de mon exposé: Peut-on sortir de ce système dont vous conviendrez qu’on peut l’appeler jacobin ?

On a fait beaucoup de bruit autour d’une disposition que Valéry Giscard d’Estaing a accepté d’introduire dans son projet: le retrait volontaire de l’Union (article I.59).

Jusque là, l’entrée dans l’Europe était censée être irréversible. Les souverainistes dénonçaient cette irréversibilité car c’était l’affirmation très forte et très symbolique que les Etats membres perdaient toute souveraineté en entrant dans l’Union puisqu’ils ne pouvaient plus en sortir dès lors qu’ils y étaient entrés.

Pour faire face à cette critique, un article indique clairement que l’entrée dans l’Union européenne n’est pas sans retour possible et il prévoit les modalités pour en sortir. Je ne vous détaillerai pas ces modalités, qui sont assez normales. Je soulignerai en revanche que le système prévoit que «tout membre peut conformément à ses règles constitutionnelles décider de se retirer de l ‘Union européenne» (alinéa 1). Il est bien dit: «décider de se retirer de l’Union européenne» et non pas «se retirer de l’une des politiques de l’Union européenne». Cet article impose donc le choix entre «le tout et le rien».

On peut penser que les rédacteurs ont fait le pari que si l’on proposait à un pays comme la France ou à d’autres peuples, qui sont dans l’Union européenne, dans le marché commun, dans l’union douanière, dans la monnaie unique, etc. depuis quarante ans, de rester en l’état ou d’abandonner toutes les coopérations sans exception, cela ne se ferait jamais. On peut certes toujours négocier un statut spécial avant de sortir de l’Union. Cela est prévu. Mais nous disposons en la matière de l’exemple peu encourageant du Québec dont les gouvernements souverainistes ont vainement tenté de négocier un contrat de souveraineté-association avec le gouvernement fédéral canadien. Ce dernier a toujours refusé un tel compromis car il voit bien que ce serait entrouvrir la porte de sortie, la porte de l’indépendance québécoise.

Nous nous trouvons donc dans une Europe où l’on compte des pays qui ne font pas partie de la zone euro et peuvent rester en dehors, ce qui est normal, mais où les pays qui sont dans la zone euro et voudraient en sortir ne peuvent le faire sans quitter complètement l’Union européenne. Car l’entrée dans l’euro, elle, reste théoriquement irréversible pour un Etat membre.

Alors, oui, c’est vrai, un Etat membre peut se retirer de l’Union. Mais comme c’est le tout ou le rien, on peut en conclure que cette disposition n’est qu’un faux-semblant. 

Il existe une autre possibilité pour sortir de l’Europe jacobine, si l’on ne veut pas ou si l’on ne peut pas partir en claquant la porte. Il suffirait d’abandonner, dans le fonctionnement des institutions européennes, la mentalité jacobine, autrement dit d’appliquer véritablement le principe de subsidiarité.

En matière européenne, ce principe n’est pas nouveau. Il a été introduit en 1992 dans le traité de Maëstricht. Je ferai, de ce point de vue, une première constatation: depuis que ce traité s’applique, avez-vous le sentiment que l’Europe est plus subsidiaire qu’avant ? J’ai plutôt l’impression qu’elle l’est moins. Je ne dis pas que c’est à cause du principe de subsidiarité qui y a été introduit. Mais la façon dont il a été défini et dont il a été mis en œuvre le rend totalement inopérant.

L’article I.9 indique que «toute compétence non attribuée à l’Union dans la Constitution appartient aux Etats membres». Nous revenons là à la définition des compétences. Et la formule est satisfaisante du point de vue de la subsidiarité. Mais je vous ai montré tout à l’heure que les compétences «non attribuées à l’Union» étaient véritablement résiduelles voire inexistantes. 

En outre, l’alinéa 3 du même article ajoute, dans des termes semblables à ceux qui ont été employés dans les traités de Maëstricht et d’Amsterdam: «En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive [Notez que le principe de subsidiarité ne s’applique qu’en dehors des compétences exclusives, ce qui est logique puisque là où l’Union fait tout, on ne peut pas parler de subsidiarité], l’Union intervient seulement et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres aussi bien au niveau central qu’au niveau régional et local mais peuvent en raison des dimensions des effets envisagés être mieux atteints au niveau de l’Union». 

Etre mieux atteints au niveau de l’Union ! Demandez à un Commissaire européen, à un fonctionnaire européen, à propos de n’importe quel problème, s’il pense qu’il sera mieux résolu au niveau européen, au niveau national ou au niveau régional. Il vous répondra: «au niveau européen». De même si vous interrogez un régionaliste corse, il vous répondra «au niveau régional». Et un souverainiste jacobin vous dira que c’est au niveau national que l’on tranche le plus pertinemment. Ainsi, la façon dont cette subsidiarité est définie n’aboutit à rien. Elle est même susceptible de justifier l’inverse de ce à quoi ce principe devrait conduire, c’est-à-dire de justifier que l’on dessaisisse les échelons nationaux, régionaux et locaux au profit de Bruxelles, au prétexte que les problèmes y seront mieux résolus.

En outre, il existe un article I.17, joliment baptisé «clause de flexibilité», qui permet au Conseil européen de décider à l’unanimité de confier des attributions supplémentaires à l’Union européenne alors même que la Constitution ne les aurait pas prévues. Et cela sans qu’il soit besoin d’un nouveau traité ni d’une révision de la constitution européenne, donc sans que chacun des Etats ait ratifié ce nouvel abandon de souveraineté selon ses propres procédures constitutionnelles. Là encore, on est loin de l’esprit de subsidiarité.

En fait, ce qui est important pour la subsidiarité, plus encore que sa définition, c’est de déterminer qui l’applique, qui la fait respecter, qui sanctionne ses violations. Et c’est là que se rejoignent souveraineté et subsidiarité, parce que celui qui, en dernier ressort, fait respecter la subsidiarité détient de ce fait le pouvoir souverain.

Or, aujourd’hui, c’est la Cour de Justice de l’Union européenne qui arbitre en la matière. Je vous ai dit tout à l’heure que la Cour de Justice de Luxembourg est, avec la Commission européenne, l’organe le plus centralisateur, le plus idéologiquement européiste du système. Cela est si vrai qu’en dehors des textes des traités, c’est la jurisprudence de la Cour de Luxembourg qui, au fil de ses décisions, fait avancer le centralisme européen. C’est notamment une décision de la Cour de Luxembourg qui a décrété la supériorité des règles européennes sur les constitutions nationales; et ce n’est qu’ensuite que les traités, notamment le traité d’Amsterdam, l’ont entérinée.

C’est la raison pour laquelle certains ont lancé l’idée que les parlements nationaux devraient être les juges du respect de la subsidiarité à la place de la Cour de Luxembourg. Autrement dit, il s’agirait de dessaisir l’Union européenne de ce pouvoir de se contrôler elle-même au regard de la subsidiarité et de le transférer non pas aux gouvernements des Etats (qui sont censés être les affreux défenseurs des égoïsmes nationaux…) mais aux parlements nationaux, dont il est plus difficile de nier qu’ils sont les authentiques représentants des citoyens. Cette idée a été reprise dans un «protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité». On y redéfinit à nouveau la subsidiarité, d’une manière un peu meilleure qu’ailleurs, puisque l’on se dit «désireux de faire en sorte que les décisions soient prises le plus près possible des citoyens de l’Union». (Voilà enfin une vraie définition de la subsidiarité !) Et l’on introduit les parlements nationaux dans la procédure de contrôle.

C’est l’une des novations du projet de constitution. S’il y a un référendum, on vous le répétera abondamment. On vous dira que c’est formidable, que non seulement on peut désormais sortir de l’Union, que ce n’est plus une prison, que si c’est une prison, elle n’est pas à vie mais qu’en outre, les parlements nationaux ont obtenu de jouer un rôle dans le fonctionnement de l’Union, que ce sont les parlements nationaux qui feront maintenant respecter la subsidiarité.

En réalité, le texte du projet de constitution est très en retrait par rapport aux propositions initiales dans ce domaine, et même par rapport à ce que le groupe de travail compétent de la Convention avait préconisé. Le groupe de travail chargé de réfléchir au rôle des parlements nationaux avait été beaucoup plus audacieux ! Voilà ce qui est écrit: «Tout parlement national ou toute chambre d’un parlement national [le Sénat ou l’Assemblée, par conséquent, pour ce qui concerne la France] peut dans un délai de six semaines, à compter de la date de transmission de la proposition législative de la Commission [pour un Parlement, notez-le, six semaines, c’est très court] adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé contenant les raisons pour lesquelles il estimerait que la proposition en cause n’est pas conforme au principe de subsidiarité. […] Le parlement européen, le Conseil et la Commission tiennent compte d[e] ces avis.» 

Cela paraît merveilleux. Mais ce qui est curieux, c’est qu’ensuite, un autre article prévoit une autre procédure, plus exigeante, donc logiquement plus contraignante: plusieurs parlements de plusieurs Etats (je dis «plusieurs» pour simplifier), peuvent obliger la Commission à «réexaminer sa proposition». Les institutions européennes doivent «tenir compte de l’avis» d’une chambre d’un parlement. La Commission doit «réexaminer sa proposition» si plusieurs parlements nationaux le demandent. Vous comprenez bien que la solution qui est demandée, l’exception de subsidiarité qui est réclamée par plusieurs parlement, a une conséquence plus forte que si c’est un seul parlement: donc, tenir compte de l’avis n’oblige peut-être même pas à réexaminer la proposition. 

Peu importe en fait, car il est écrit noir sur blanc, à l’article 6, alinéa 4: «A l’issue de ce réexamen, la Commission peut décider, soit de maintenir sa proposition, soit de la modifier, soit de la retirer. La Commission motive sa décision.» La Commission peut maintenir sa décision !

En résumé, les parlements nationaux peuvent demander à la Commission de réexaminer ce qu’elle a décidé mais la Commission n’a qu’une seule obligation, c’est de motiver sa décision. Rien de plus. Elle a la possibilité de dire «Je la maintiens et je dis pourquoi». Les parlements nationaux ne peuvent donc pas la contraindre à retirer une décision qu’ils estimeraient contraire à la subsidiarité.

J’en arrive à ma conclusion. Il me faut maintenant vous proposer quelques pistes pour rompre vraiment avec cette Europe centralisée. Sinon, je n’aurais pas répondu complètement à la question que nous nous sommes posée: «Peut-on sortir d’une Europe jacobine ?».

La première solution pour échapper au centralisme européen est de pouvoir se retirer complètement de l’Union européenne. C’est la plus radicale. Et on ne doit pas l’exclure a priori, même s’il est peu probable qu’elle soit mise en œuvre. Le projet de constitution reconnaît enfin formellement cette possibilité. D’ailleurs, même si le projet affirmait le contraire, ou était silencieux sur ce point, ou s’il était rejeté, il n’en resterait pas moins que le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes est un principe intangible, reconnu internationalement, appliqué sur tous les continents. On ne voit donc pas au nom de quoi on pourrait empêcher un Etat membre de se retirer de l’Union européenne s’il le décidait.

Mais cela ne suffit pas. Il faut pouvoir moduler ce retrait, c’est-à-dire inscrire clairement dans les traités qu’un Etat «peut se retirer d’une des politiques de l’Union», peut-être en les énumérant parce qu’on ne peut pas non plus faire tout à la carte. On devrait pouvoir se retirer de l’espace Schengen ou de la zone euro ou de la politique extérieure et de sécurité commune, etc. ou de l’ensemble, et se maintenir dans l ‘Union douanière, par exemple. On devrait, au minimum, pouvoir se retirer des coopérations qui ne réunissent pas l’ensemble des autres Etats membres. L’exemple le plus évident est la monnaie unique. Tous les pays de l’Union européenne n’ont pas adopté l’euro. La Grande Bretagne, la Suède, le Danemark ont gardé leur monnaie nationale. Les autres pays doivent pouvoir y revenir s’ils le souhaitent. Il doit en être de même dans les divers domaines où des transferts de compétences ont été consentis. Les coopérations européennes doivent être «à la carte» et chaque abandon de souveraineté doit en conséquence être réversible. 

Ensuite, il faut que le principe de subsidiarité soit reformulé correctement dans les traités, de telle sorte qu’il ne puisse justifier, paradoxalement, une centralisation à outrance. Le principe de subsidiarité est d’abord un principe de proximité. Il doit aboutir à rapprocher les décisions des citoyens, au lieu de les en éloigner comme c’est le cas aujourd’hui, où la tendance est à tout «communautariser».

Dans le même esprit, et pour que la subsidiarité ne soit pas un vain mot, le contrôle de sa mise en œuvre doit échapper aux institutions européennes, qu’il s’agisse de la Commission, du Parlement ou de la Cour de Justice. L’Europe subsidiaire n’est pas une Europe qui contrôle les Etats mais une Europe contrôlée par les Etats. Ce contrôle peut être confié aux parlements nationaux ou aux gouvernements, selon des modalités à définir mais qui ne soient pas des faux semblants, et, en dernier ressort aux peuples. C’est à l’échelon national que doit s’opérer le contrôle de la subsidiarité des décisions européennes, car c’est à cet échelon que s’exerce et que doit continuer à s’exercer la souveraineté. Nous sommes, je crois, les uns et les autres d’accord sur ce point. 

Reconnaissons d’ailleurs que si les rédacteurs des traités européens ont introduit dans leur texte le principe de subsidiarité, c’est en fait pour répondre à un besoin de souveraineté, c’est-à-dire à une demande de maintien ou de retour au niveau national de certains pouvoirs que, par une dérive centralisatrice permanente, les institutions européennes tendaient de plus en plus à confisquer. Car, à l’échelle européenne, la revendication de souveraineté des nations est une revendication de proximité. Les rédacteurs des traités ont biaisé par rapport à ce besoin, par rapport à cette revendication, qui les gênait. Ils ont préféré parler de subsidiarité plutôt que de souveraineté.

Pour fonder enfin l’Europe sur des bases saines et solides, il conviendrait de ne plus biaiser de la sorte, il conviendrait d’adopter solennellement une «Charte des souverainetés», un «protocole des souverainetés». L’Alliance pour la Souveraineté de la France en a proposé depuis longtemps le principe et les grandes lignes, que le Conseil national souverainiste en juin 2000, puis le sommet souverainiste européen de Nice en décembre de la même année, ont repris dans un manifeste adopté à l’unanimité.

Cette charte pourrait proclamer - que l’Union européenne est une association libre de nations souveraines, et que les Etats Membres ne délèguent aux institutions européennes que des compétences révocables, subsidiaires et subordonnées à l’exclusion de la définition et de la garantie des droits fondamentaux, y compris en matière de citoyenneté et d’exercice du droit de vote qui ne peuvent être délégués; – qu’il revient aux seuls Etats membres de contrôler l’exercice de ces compétences déléguées, la Commission comme le Parlement européen leur étant par essence subordonnés et leurs constitutions nationales l’emportant sur le droit dérivé des traités en cas de contradiction entre eux; - que les Etats membres détiennent une souveraineté imprescriptible en matière linguistique et culturelle en particulier le droit à l’usage de leur langue nationale sur leur propre sol sans qu’aucune considération budgétaire ou argument tiré de l’application du principe de libre concurrence puisse y faire obstacle; - que chaque Etat membre dispose du droit de suspendre provisoirement une règle en vigueur au sein de l’Union européenne s’il le juge nécessaire à la défense de ses intérêts essentiels et ceci en l’absence même de clauses de sauvegarde expressément inscrites dans les Traités [car il existe quand même quelques clauses de sauvegarde dans certains cas] - que chaque Etat membre dispose du droit de refuser de s’associer à une décision qu’il estimerait contraire à ses intérêts essentiels, l’arrangement de Luxembourg devant être solennellement réaffirmé, et les votes à la majorité rester l’exception; - enfin que chaque Etat membre a le droit imprescriptible de rapatrier sur son territoire les compétences qu’il a déléguées à l’Union européenne, jusques et y compris le droit de la quitter.

L’énoncé de ces principes, vous le constatez, ne peut se faire que par un protocole préalable, et leur application que par une remise à plat des institutions européennes. Car, et ce sera mon dernier mot; il ne faut pas croire que la situation que nous vivons, que la situation dans laquelle se trouve aujourd’hui l’Europe, que le fonctionnement actuel de l’Europe, résultent d’une dérive.

L’Union européenne est par construction, par essence, par une volonté explicite de ses fondateurs, notamment celle de Jean Monnet, un système de gouvernement technocratique centralisé. Et, Jean Monnet l’a dit aussi très explicitement, cette construction européenne n’est qu’une étape vers un gouvernement mondial.

Francis Choisel
Conseiller général des Hauts-de-Seine
Président de l'Alliance pour la Souveraineté de la France

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